لخّصلي

سادسا ً - واجبات وصلاحيات أجهزة إنفاذ القانون
74- يجب على موظفي إنفاذ القانون المنوط بهم ضبط أمن التجمعات احترام وكفالة ممارسة منظمي التجمعات والمشاركين فيها لحقوقهم الأساسية، كما يجب عليهم دفع الأذى عن الصحفيين ( ) ، وراصدي التجمعات ومراقبيها والعاملين في القطاع الطبي وغيرهم من أفراد عامة الجمهور، فضلاً عن الممتلكات العامة والخاصة ( ) . وعند الضرورة، ينبغي أن يكون السعي إلى تيسير التجمعات السلمية هو النهج الأساسي الذي تتبعه السلطات.

75- أما أجهزة إنفاذ القانون المعنية، فينبغي أن تعمل قدر الإمكان على إنشاء قنوات للاتصال والحوار بين مختلف الأطراف المشاركة في التجمعات، قبل التجمع وأثناءه، وذلك بهدف تعزيز التأهب والتخفيف من حدة التوتر وتسوية الخلافات ( ) . ولا يجوز إلزام منظمي التجمعات والمشاركين فيها باستخدام هذه القنوات، رغم كون ذلك ممارسة جيدة.

76- وفي الحالات التي تستدعي حضور موظفي إنفاذ القانون، ينبغي التخطيط لإجراءات ضبط الأمن في أي تجمع والاضطلاع بها بما يمكِّن من سير التجمع على النحو المتوخى وبما يقلل إلى أدنى حد من احتمال إصابة أي شخص بجروح أو إلحاق أي ضرر بالممتلكات ( ) . وينبغي للخطة أن تبين بالتفصيل التعليمات الموجهة إلى جميع الموظفين المعنيين والوحدات المعنية وعتادهم ومواقع نشرهم.

77 - وينبغي أن تضع أجهزة إنفاذ القانون المعنية أيضاً خطط طوارئ عامة وبروتوكولات تدريب، لا سيما فيما يتعلق بضبط الأمن في سياق التجمعات التي تنظّم من دون إخطار السلطات بها مسبقاً والتي قد تؤثر على النظام العام ( ) . ويجب أن تكون هناك هياكل قيادة واضحة لدعم المساءلة، كما يجب أن تكون هناك بروتوكولات لتسجيل الأحداث وتوثيقها، وضمان تحديد هوية الضباط والإبلاغ عن أي استخدام للقوة.

78- وينبغي أن يسعى الموظفون المكلفون بإنفاذ القوانين إلى تهدئة الأوضاع التي قد تؤدي إلى العنف. وهم ملزمون باستنفاد الوسائل غير العنيفة وبتوجيه إنذار مسبق إذا حتمت الضرورة استخدام القوة، ما لم يتبين أن ذلك لن يجدي نفعاً. ويجب أن يمتثل أي استخدام للقوة للمبادئ الأساسية المنطبقة على أحكام المادتين 6 و 7 من العهد، وهي مبادئ الشرعية والضرورة والتناسب والحيطة وعدم التمييز، ويجب إخضاع الأشخاص الذين يستخدمون القوة للمساءلة عن كل استخدام للقوة ( ) . ويجب مواءمة النظم القانونية الوطنية المتعلقة باستخدام القوة من جانب موظفي إنفاذ القانون مع الشروط المنصوص عليها في القانون الدولي، مع الاسترشاد بمعايير مثل المبادئ الأساسية بشأن استخدام القوة والأسلحة النارية من جانب الموظفين المكلفين بإنفاذ القانون والتوجيهات المتعلقة بحقوق الإنسان الصادرة عن الأمم المتحدة بشأن استخدام الأسلحة الأقل فتكاً في سياق إنفاذ القانون ( ) .

79- ويجوز استخدام أدنى حد لازم من القوة فقط عندما يحتمه غرضٌ مشروع من أغراض إنفاذ القانون أثناء التجمع. وبمجرد انتفاء الحاجة إلى أي استخدام للقوة، مثل النجاح في إلقاء القبض على شخص عنيف، لا يجوز اللجوء إلى القوة مرة أخرى ( ) . ولا يجوز لموظفي إنفاذ القانون أن يستخدموا من القوة قدراً أكبر مما يتناسب مع الهدف المشروع المتمثل في تفريق تجمع ما، أو منع ارتكاب جريمة، أو إلقاء القبض بشكل قانوني على مجرم أو شخص يشبته في أنه مجرم، أو المساعدة في إلقاء القبض عليه ( ) . ويجب ألاّ يخوّل القانون الوطني هؤلاء الموظفين صلاحيات واسعة إلى حد كبير، مثل صلاحية استخدام " القوة " أو " كل القوة اللازمة " لتفريق التجمعات، أو ببساطة صلاحية " إطلاق النار على الساقين " . وعلى وجه الخصوص، يجب ألا يسمح القانون الوطني باستخدام القوة استخداماً عشوائياً أو مفرطاً أو تمييزياً ضد المشاركين في أي تجمع ( ) .

80- ولذلك، فإن موظفي إنفاذ القانون المدربين على ضبط الأمن في التجمعات، بما في ذلك على معايير حقوق الإنسان ذات الصلة، هم وحدهم الذين ينبغي نشرهم لهذا الغرض ( ) . وينبغي أن يكون الغرض من التدريب توعية هؤلاء الموظفين بالاحتياجات الخاصة للأفراد المستضعفين أو الجماعات المستضعفة، التي تشمل، في بعض الحالات، النساء والأطفال والأشخاص ذوي الإعاقة، عند المشاركة في التجمعات السلمية. ولا ينبغي استخدام الجيش في ضبط أمن التجمعات ( ) ، ولكن إذا نُشر أفراده في حالات استثنائية وعلى أساس مؤقت على سبيل الدعم، فإنهم يجب أن يكونوا قد تلقوا تدريباً مناسباً في مجال حقوق الإنسان، كما يجب أن يمتثلوا للقواعد والمعايير الدولية نفسها التي يمتثل لها موظفو إنفاذ القانون ( ) .

81- ويجب أن يكون جميع موظفي إنفاذ القوانين المسؤولين عن ضبط أمن التجمعات مجهزين تجهيزاً مناسباً، بما في ذلك، عند الاقتضاء، بما يناسب ويلائم الغرض المنشود من معدات واقية وأسلحة أقل فتكاً. ويجب على الدول الأطراف أن تكفل إخضاع جميع الأسلحة، بما فيها الأسلحة الأقل فتكاً، لاختبارات مستقلة صارمة، ويجب أن يتلقى الضباط الذين يُنشرون وهم مزودون بهذه الأسلحة تدريباً خاصاً، كما يجب تقييم ورصد تأثير هذه الأسلحة على حقوق الأشخاص المتضررين ( ) . ويجب أن تكون أجهزة إنفاذ القانون متنبهة للآثار التمييزية التي يحتمل أن تنجم عن أساليب معينة لضبط الأمن، بما في ذلك في سياق التكنولوجيات الجديدة، ويجب أن تتصدى لهذه الآثار ( ) .

82- وقد يشكل احتجاز أفراد بعينهم احتجازاً احتياطياً لمنعهم من المشاركة في التجمعات سلباً تعسفياً للحرية، وهو ما ينافي الحق في التجمع السلمي ( ) . وينطبق هذا بصفة خاصة على الاحتجاز إذا استمر أكثر من بضع ساعات. وإذا كان القانون الوطني يجيز الاحتجاز الاحتياطي، فلا يجوز اللجوء إلى هذا النوع من الاحتجاز إلا في الحالات الاستثنائية للغاية ( ) ، ولفترات لا تتجاوز ما تقتضيه الضرورة القصوى، وفقط عندما يكون لدى السلطات دليل على نية الأفراد المعنيين المشاركة في أعمال عنف أثناء تجمع معين أو التحريض على ارتكابها، وفي الحالات التي يتضح فيها أن أي تدابير أخرى لمنع العنف لن تكون كافية ( ) . أما ممارسات الاعتقال الجماعي العشوائي قبل التجمعات أو أثناءها أو بعدها، فهي ممارسات تعسفية، ومن ثم، غير قانونية ( ) .

83- ويجب ممارسة صلاحيتي " التوقيف والتفتيش " على الأشخاص المشاركين في التجمع أو مَن هم على وشك المشاركة فيه بناءً على وجود شبهة معقولة في ارتكاب جرم جسيم أو خطر ارتكاب جرم من هذا القبيل، ولا يجب استخدامهما بطريقة تمييزية ( ) .

84- ولا يجوز استخدام أسلوب التطويق، حيث يطوق موظفو إنفاذ القانون قسماً من المشاركين ويعزلونهم، إلا إذا كان استخدامه ضرورياً ومتناسباً للتصدي لعنف فعلي أو لتهديد وشيك من جانب ذلك القسم من المشاركين. وغالباً ما يحبذ الاستعاضة عن أسلوب التطويق بما يلزم من تدابير إنفاذ القانون التي تستهدف أشخاصاً بعينهم. ويجب الحرص، قدر الإمكان، على تطويق الأشخاص المرتبطين ارتباطاً مباشراً بأعمال العنف فقط، كما يجب ألا تتجاوز مدة التطويق الحد الأدنى اللازم. ذلك أن استخدام أسلوب التطويق بشكل عشوائي أو عقابي ينتهك الحق في التجمع السلمي وقد ينتهك أيضاً حقوقاً أخرى، مثل عدم التعرض للاحتجاز التعسفي وحرية التنقل ( ) .

85- ولا يجوز تفريق التجمعات إلا في الحالات الاستثنائية. ويجوز اللجوء إلى التفريق إذا لم يعد التجمع في حد ذاته سلمياً، أو إذا كان هناك دليل واضح على وجود تهديد وشيك بوقوع عنف خطير لا يمكن التصدي له بشكل معقول من خلال تدابير أكثر تناسباً، مثل اعتقال أشخاص بعينهم. وفي جميع الحالات، يجب التقيد تقيداً صارماً بقواعد إنفاذ القانون المتعلقة باستخدام القوة. وينبغي أن يحدد القانون الوطني شروط الأمر بتفريق التجمعات، ولا يجوز أن يصدر أمر تفريق التجمع السلمي إلاّ من مسؤول مصرّح له على النحو الواجب. وكقاعدة عامة، لا يجوز تفريق أي تجمع سلمي ما دام سلمياً ولو تسبب في اضطراب شديد، مثل وقف حركة المرور لفترة مطولة، ما لم ينجم عنه اضطراب " خطير ومستمر " ( ) .

86- وينبغي تجنب استخدام القوة إذا كان قرار التفريق قد اتُخذ وفقاً للقانون الوطني والدولي. وإذا تعذر ذلك، لا يجوز سوى استخدام أدنى حد لازم من القوة ( ) . وأي قوة تستخدم ينبغي توجيهها، قدر الإمكان، ضد فرد معين أو جماعة معينة تمارس العنف أو تهدد به. ولا ينبغي استخدام القوة التي يرجح أن تسبب أكثر من جروح طفيفة ضد من يقاومون مقاومة سلبية من أفراد أو جماعات ( ) .

87 - أما الأسلحة الأقل فتكاً ذات الآثار الواسعة النطاق، مثل الغاز المسيل للدموع وخراطيم المياه، فعادةً ما تكون لها آثار عشوائية. وعند استخدام هذه الأسلحة، ينبغي بذل جميع الجهود المعقولة للحد من مخاطرها، مثل التسبب في تدافع أو إلحاق ضرر بالمارة. وينبغي ألا تستخدم هذه الأسلحة إلا تدبير يُلجأ إليه كملاذ أخير، بعد توجيه إنذار شفوي، ومع إتاحة فرصة كافية للمشاركين في التجمع لكي يتفرقوا. ولا ينبغي استخدام الغاز المسيل للدموع في الأماكن المغلقة ( ) .

88- وأما الأسلحة النارية، فليست أداة مناسبة لضبط الأمن أثناء التجمعات ( ) . ويجب ألا تستخدم هذه الأسلحة أبداً لمجرد تفريق تجمع ما ( ) . وحرصاً على الامتثال للقانون الدولي، يجب أن يقتصر أي استخدام للأسلحة النارية من جانب موظفي إنفاذ القانون في سياق التجمعات على استهداف أفراد بعينهم في ظروف لا مناص فيها من مواجهة خطر محدق يهدد بوقوع وفيات أو إصابات خطيرة ( ) . وبالنظر إلى ما تشكله هذه الأسلحة من خطر على الحياة، ينبغي أيضاً تطبيق هذا الحد الأدنى على إطلاق الرصاص المعدني المغلف بالمطاط ( ) . وفي حال كان الموظفون المكلفون بإنفاذ القانون مستعدين لاستخدام القوة أو كان حدوث أعمال عنف محتملاً، يجب على السلطات أيضاً أن تكفل توافر مرافق طبية مناسبة. ولا يجوز أبداً إطلاق النار عشوائياً أو استخدام الأسلحة النارية بطريقة آلية كُلياً في سياق ضبط أمن التجمعات ( ) .

89 - والدولة مسؤولة بموجب القانون الدولي عن أي فعل أو امتناع عن الفعل من جانب لأجهزة إنفاذ القانون التابعة لها. ومنعاً لارتكاب الانتهاكات، ينبغي للدول أن تعزز باستمرار ثقافة المساءلة لدى الموظفين المكلفين بإنفاذ القانون في سياق التجمعات. ولتعزيز المساءلة الفعالة، ينبغي أن يرتدي الموظفون النظاميون المكلفون بإنفاذ القانون دائماً شكلاً من أشكال تحديد الهوية يسهل التعرف عليه أثناء التجمعات ( ) .

90 - والدول ملزمة بالتحقيق على نحو فعال ونزيه وفي الوقت المناسب في أي ادعاء أو شبهة معقولة في استخدام القوة استخداماً غير مشروع أو ارتكاب أي انتهاكات أخرى من جانب موظفي إنفاذ القانون، بما في ذلك العنف الجنسي أو الجنساني، في سياق التجمعات ( ) . ويمكن أن يشكل الفعل المتعمد أو الناجم عن الإهمال أو الامتناع عن الفعل انتهاكاً لحقوق الإنسان. ويجب إخضاع كل موظف من الموظفين المسؤولين عن ارتكاب تلك الانتهاكات للمساءلة بموجب القانون الوطني، وعند الاقتضاء، بموجب القانون الدولي، ويجب إتاحة سبل انتصاف فعالة للضحايا ( ) .

91- وينبغي تسجيل جميع حالات استخدام القوة من جانب موظفي إنفاذ القانون وإدراجها فوراً في تقرير يتسم بالشفافية. وفي حال وقوع إصابات أو أضرار، ينبغي أن يتضمن التقرير معلومات كافية لإثبات ما إذا كان استخدام القوة ضرورياً ومتناسباً، وذلك بسرد تفاصيل الواقعة، بما في ذلك أسباب استخدام القوة ومدى فعاليته والعواقب الناجمة عنه ( ) .

92 - ولا يجب نشر أي ضباط يرتدون زياً مدنياً في سياق التجمعات إلا في حالات الضرورة القصوى التي تمليها الظروف السائدة، ولا يجب أن يحرِّض هؤلاء الضباط على العنف أبداً. وقبل الشروع في أي عملية من عمليات التفتيش أو إلقاء القبض أو اللجوء إلى أي استخدامٍ للقوة، يجب على الضباط الذين يرتدون زياً مدنياً أن يعرِّفوا الأشخاص المعنيين بأنفسهم.

93 - والدولة هي المسؤولة في نهاية المطاف عن إنفاذ القانون أثناء التجمعات ولا يجوز لها تفويض مقدمي الخدمات الأمنية الخاصة هذه المهام إلا في حالات استثنائية. وفي هذه الحالات، تظل الدولة مسؤولة عن سلوك مقدمي الخدمات هؤلاء ( ) . وتظل الدولة مسؤولة، بالإضافة إلى ذلك، عن مساءلة مقدمي الخدمات الأمنية الخاصة بموجب القانون الوطني، وعند الاقتضاء، بموجب القانون الدولي ( ) . وينبغي أن تحدد السلطات في التشريعات الوطنية دور مقدمي الخدمات الأمنية الخاصة وصلاحياتهم في مجال إنفاذ القانون، وينبغي أن يخضع استخدامهم للقوة وتدريبهم لضوابط صارمة ( ) .

94 - وقد يؤدي استخدام موظفي إنفاذ القانون أجهزة التسجيل أثناء التجمعات، بما في ذلك الكاميرات الصدرية، دوراً إيجابياً في ضمان المساءلة، إذا ما استُخدمت تلك الأجهزة استخداماً حكيماً. غير أنه ينبغي أن تكون لدى السلطات مبادئ توجيهية واضحة ومتاحة لعامة الجمهور لضمان استخدام تلك الأجهزة استخداماً يتسق مع المعايير الدولية المتعلقة بالخصوصية ولا ينجم عنه أثر يثبط المشاركة في التجمعات ( ) . ويحق للمشاركين والصحفيين والمراقبين أيضاً تسجيل موظفي إنفاذ القانون ( ) .

95 - والدولة مسؤولة مسؤوليةً كاملة عن استخدام أي منظومات أسلحة يتم التحكم فيها عن بعد أثناء التجمعات. فقد تؤدي أساليب استخدام القوة هذه إلى تصعيد حدة التوترات، ولذلك، لا ينبغي استخدامها إلاّ بحذر شديد. أما منظومات الأسلحة المزودة بخاصية التشغيل الذاتي الكامل، التي يمكن أن تستخدم قوتها الفتاكة ضد المشاركين في التجمع بدون تدخل بشري فعلي بمجر نشرد منظومة منها، فيجب ألاّ تُستخدم أبداً في إنفاذ القانون في سياق التجمعات ( ) .

سابعا ً - التجمع في حالات الطوارئ والنزاع المسلح
96 - مع أن الحق في التجمع السلمي لا يرد في الفقرة 2 من المادة 4 ضمن الحقوق التي لا يجوز تقييدها، فإن الحقوق الأخرى التي يمكن أن تنطبق على التجمعات، كالحقوق التي تنص عليها المواد 6 و 7 و 18 ، هي حقوق لا يجوز تقييدها. ويجب ألاّ تلجأ الدول الأطراف إلى تقييد الحق في التجمع السلمي إذا كان تحقيق أهدافها ممكناً من خلال فرض قيود بموجب أحكام المادة 21 ( ) . وإذا خالفت الدول أحكام العهد في التعامل، مثلاً، مع مظاهرات جماهيرية تتخللها أعمال عنف، فإنها يجب أن تكون قادرة على أن تبرر أن هذه الحالة لا تشكل تهديداً لحياة الأمة فحسب، ولكن أيضاً أن جميع ما اتخذته من تدابير لا تتقيد بالتزاماتها بموجب العهد هي تدابير تقتصر بشكل صارم على ما تستوجبه مقتضيات الحالة وتمتثل للشروط الواردة في المادة 4 ( ) .

97 - وفي حالة النزاع المسلح، يظل استخدام القوة أثناء التجمعات السلمية منظماً بالقواعد التي تحكم إنفاذ القانون، وتظل أحكام العهد سارية ( ) . ويتمتع المدنيون الذين يشاركون في التجمعات بالحماية من الاستهداف بالقوة الفتاكة إلا إذا شاركوا مباشرة في الأعمال القتالية بالمعنى الذي يُفهَم به هذا المصطلح في القانون الدولي الإنساني وأثناء مشاركتهم في تلك الأعمال فقط. وفي هذه الحالة، لا يجوز استهدافهم إلاّ في حال عدم تمتعهم بشكل آخر من أشكال الحماية من الاعتداء بموجب القانون الدولي. ويخضع أي استخدام للقوة بموجب القانون الدولي الإنساني المنطبق لقواعد ومبادئ التمييز، واتخاذ الاحتياطات اللازمة عند الهجوم، والتناسب، والضرورة العسكرية، والإنسانية. وينبغي أن تكون سلامة وحماية المشاركين في التجمع وعامة الجمهور من الاعتبارات الهامة في جميع القرارات المتعلقة باستخدام القوة.

ثامنا ً - علاقة المادة 21 بغيرها من أحكام العهد وبالأنظمة القانونية الأخرى
98 - إن حماية الحق في التجمع السلمي حمايةً كاملة تتوقف على حماية طائفة من الحقوق. فقد يشكل استخدام القوة غير الضرورية أو غير المتناسبة أو أي سلوك غير قانوني آخر من جانب موظفي الدولة أثناء التجمعات خرقاً لأحكام المواد 6 و 7 و 9 من العهد ( ) . وقد تشكل الحالات القصوى التي يتعرض فيها المشاركون في التجمعات السلمية إلى القوة غير المشروعة أو السلوك غير المشروع في سياق هجوم منهجي أو واسع النطاق يستهدف السكان المدنيين، أياً كانوا، جريمةً ضد الإنسانية في حال استيفاء المعايير الأخرى ذات الصلة ( ) .

99 - أما القيود التي تُفرض على قدرة الأشخاص على السفر، بما في ذلك إلى الخارج ( الفقرة 2 من المادة 12 ) بغرض المشاركة في التجمعات والمسيرات وغيرها من التجمعات المتحركة، فقد تنتهك حريتهم في التنقل ( الفقرة 1 من المادة 12 ) . ويجب أن تكون القرارات الرسمية التي تقيد ممارسة حقوق التجمع قابلة للطعن فيها قانوناً في محاكمات تستوفي شروط المحاكمة العادلة والعامة ( الفقرة 1 من المادة 14 ) ( ) . وقد تنتهك مراقبة المشاركين في التجمعات وغيرها من أنشطة جمع البيانات حقهم في الخصوصية ( المادة 17 ) . ويمكن أيضاً حماية التجمعات الدينية بموجب حرية المجاهرة بالدين أو المعتقد ( المادة 18 ) ( ) . والحق في التجمع السلمي ليس مجرد مظهر من مظاهر حرية التعبير ( الفقرة 2 من المادة 19 ) ؛ بل غالباً ما يتسم بعنصر تعبيري، ذلك أن الأسس المنطقية للاعتراف بهذين الحقين والقيود المقبول فرضها عليهما تتداخل من نواح عديدة. وتشكل حرية الوصول إلى المعلومات التي تحتفظ بها الهيئات العامة ( الفقرة 2 من المادة 19 ) الأساس لقدرة الجمهور على معرفة الإطار القانوني والإداري المنطبق على التجمعات وتمكنه من مساءلة الموظفين العموميين.

100 - أما حرية تكوين الجمعيات ( المادة 22 ) ، فتحمي أيضاً العمل الجماعي، وكثيراً ما تؤثر القيود المفروضة على هذا الحق في الحق في التجمع السلمي. ويرتبط حق المشاركة في الحياة السياسية ( المادة 25 ) ارتباطاً وثيقاً بالحق في التجمع السلمي، وفي الحالات التي ينطبق عليها ذلك، يجب تبرير القيود المفروضة على هذا الحق وفقاً للشروط المنصوص عليها في المادتين 21 و 25 ( ) . ويحمي الحق في عدم التمييز المشاركين من الممارسات التمييزية في سياق التجمعات ( المواد 2 ( 1 ) و 24 و 26 ) .

101 - أما الحق في المشاركة في التجمعات السلمية، فيجوز تقييده وفقاً للمادة 21 من أجل حماية حقوق الآخرين وحرياتهم.

102 - وللحق في التجمع السلمي قيمة جوهرية. وهو، علاوة على ذلك، كثيراً ما يمارس بهدف النهوض بإعمال حقوق الإنسان الأخرى وغيرها من قواعد ومبادئ القانون الدولي. وفي هذه الحالات، يستمد واجب احترام الحق في التجمع السلمي وضمانه أيضاً مبرراته القانونية من أهمية الطائفة الأوسع من الحقوق والقواعد والمبادئ الأخرى التي يعزز هذا الحق إعمالها.