Lakhasly

يتناول النص وظائف السلطات الإدارية المستقلة في تنظيم المجالات الاقتصادية والاجتماعية والثقافية، مشيراً إلى أن دور الدولة فيها ليس انسحاباً مطلقاً بل إنشاء سلطات مستقلة للضبط، وهو ما يعني تدخلات تتنازل عنها الدولة لهيئات أخرى لضمان التوازن والمنافسة وتوزيع الموارد. تشمل أدوات الضبط: التنظيم، إصدار القرارات، التحقيق، التحكيم، القمع، وتوقيع الجزاءات. يُعرّف الضبط بتعريفات متعددة حسب آلياته.

تتمثل سلطة التنظيم بوضع قواعد عامة، معترف بها صراحةً لبعض السلطات كـمجلس النقد، لجنة البورصة، مجلس المنافسة، ومصدرها القانوني هو القوانين المنشئة لها. أثار إسناد هذه السلطة جدلاً دستورياً في فرنسا، حيث أكد المجلس الدستوري ضرورة تقييدها وتحديد مجالها، بينما في الجزائر، بررها فقهاء بأنّ النصوص الدستورية التي أسندت سلطة التنظيم لرئيس الجمهورية والوزير الأول لم تكن حصرية. أما السلطات التي لم تُمنح سلطة تنظيم صريحة، فمنحتها الدراسات الفقهية سلطة تنظيمية غير مباشرة كمشاركة في إعداد التشريعات من خلال الإستشارات والاقتراحات والتعليمات (الملزمة داخلياً).

تتمثل سلطة إصدار القرارات الفردية بمنح تراخيص وإعتمادات، وتوقيع عقوبات على المخالفين، خاضعة لسلطتها التقديرية. أما سلطتي التحقيق والتحكيم، فتُعتبران رقابة مسبقة، فالـتحقيق يجمع المعلومات عن النشاطات ضمن اختصاصاتها، وقد يُثير جدلاً دستورياً خاصةً فيما يخصّ سلطة التحري عن المخالفات، والتي سمحت بها بعض التشريعات تحت رقابة قضائية لحماية حقوق الأفراد. أما التحكيم، فهو إصدار قرارات نافذة، معترف به صراحةً لبعض السلطات، ويختلف عن التحكيم القضائي التقليدي بإمكانية مباشرته دون اتفاق مسبق، وبطبيعة القرار الصادر عنه.

تُخول السلطات الإدارية المستقلة صلاحيات أخرى كإصدار الإعذارات والملاحظات والأوامر. سلطة القمع وتوقيع الجزاءات، تُعتبر ضرورية لفعالية الضبط، حيث تُفرض عقوبات إدارية على المخالفين، تختلف عن العقوبات الجزائية في طبيعتها، جهة إصدارها، وقابلية الطعن فيها. تنقسم العقوبات الإدارية العامة إلى مالية (غرامات) وغير مالية (حرمان من حقوق أو إمتيازات).

يثير منح سلطة توقيع العقوبات للسلطات الإدارية المستقلة إشكالية دستورية، لكنها مُبرّرة بإمتيازات السلطة العامة، ومُقيّدة بضوابط لضمان حقوق الأفراد. تخضع هذه السلطة لرقابة قانونية وقضائية، من خلال الطعن الإداري أو القضائي، مع اختلاف آجال الطعن واختصاص المحاكم حسب السلطة الإدارية المستقلة المعنية. قد يُوقف تنفيذ القرارات القمعية برفع دعوى إستعجالية أو بموجب نصوص قانونية خاصة لكل هيئة.

وظائف السلطات الإدارية المستقلة
يتناول النص مفهوم الضبط في المجالات الاقتصادية والاجتماعية والثقافية، ويشير إلى أن الدولة لم تنسحب بشكل مطلق من هذه المجالات، بل أنشأت سلطات إدارية مستقلة لتنظيمها. يُعرف الضبط بأنه التدخلات التي تتنازل عنها الدولة لفائدة هيئات أخرى لضمان التوازن وحرية المنافسة وتحقيق التوزيع الأمثل للموارد. وتشمل أدوات الضبط السلطات التنظيمية وإصدار القرارات والتحقيق والتحكيم والقمع وتوقيع الجزاءات. ويُذكر أن تعريف الضبط يختلف بسبب تعدد أشكاله وآلياته.
1/سلطة التنظيم و سلطة إصدار القرارات الفردية
يقصد بسلطة التنظيم سلطة وضع قواعد قانونية عامة و مجردة لتنفيذ القوانين و التشريعات و لقد إعترفالمشرع صراحة بهذه السلطة لبعض السلطات الإدارية المستقلة منها مجلس النقد و القرض ، لجنة تنظيم و مراقبة عمليات البورصة ، مجلس المنافسة ، السلطة الوطنية للتوقيع الإلكتروني ، و تجد هذه السلطة مصدرها القانوني في القوانين المنشئة لها .
و لقد طرح السؤال في فرنسا عن مدى دستورية اسناد صلاحية التنظيم للسلطات الإدارية المستقلة و كان محل جدل تطلب تدخل المجلس الدستوري الفرنسي و مجلس الدولة كون أن هذه السلطة تعود دستوريا لرئيس الجمهورية و الوزير الأول : فإعترف المجلس الدستوري بهذه السلطة لكن وجوب تقييدها و تحديد موضوعها و مجال تطبيقها أما مجلس الدولة فبعد تردد طويل إعترف بهذه السلطة أما في الجزائر فلقد بررها أحد الفقهاء على أن النص الدستوري الذي أسند سلطة التنظيم لرئيس الجمهورية و الوزير الأول لم يكن على سبيل الحصر بحيث إعترفت قوانين أخرى بسلطة التنظيم لأجهزة أخرى كالوزراء ، الولاة، و رؤساء المجالس الشعبية البلدية .
أما بالنسبة للسلطات الإدارية المستقلة التي لم يعترف لها المشرع صراحة بسلطة التنظيم فلقد إعترف لها الفقهاء و لجميع السلطات الإدارية المستقلة بما أطلق عليه تسمية السلطة التنظيمية غير المباشرة و التي تتمثل في سلطة معنوية تمكنها من المشاركة في إعداد التشريعات و التنظيمات المرتبطة بمجالات تدخلها و التي تتجسد في أرض الواقع بتقديم الإستشارات و الإقتراحات و إصدار التعليمات و التوصيات ، إلا ان ما يلاحظ أن كل هذه الاليات ليست ملزمة للسلطة التنفيذية ما عدا التعليمات التي لها قوة قانونية على المستوى الداخلي بحيث تكون الأشخاص المعنية بها ملزمة بإحترامها و إتباع مضمونها .
أما بالنسبة لسلطة إتخاذ القرارات الفردية فتتجسد من خلال السلطة المعترف بها لبعض السلطات الإدارية المستقلة بمنح بعض الترخيصات و الإعتمادات و التأشيرات لبعض المتعاملين معها من أجل ممارسة نشاط معين , ان منحها أو عدمه يخضع لسلطتها التقديرية هذا من جهة و من جهة أخرى تتمثل في سلطتها في توقيع العقوبات و الجزاءات على مخالفي القوانين و التنظيمات كقرار سحب الإعتماد .

سلطتي التحقيق و التحكيم
تدخل كل من سلطة التحقيق و التحكيم ضمن ما يسمى بسلطة الرقابة المسبقة المخولة للسلطات الإدارية المستقلة و التي تعتبر إمتدادا طبيعيا لسلطة التنظيم ، فأما سلطة التحقيق فيقصد بها جميع الاليات و الوسائل المخولة للسلطات الادارية المستقلة لجمع المعلومات عن سير النشاطات التي تندرج ضمن إختصاصاتها بهدف تحديد و تدقيق طريقة تدخلها لتنظيم و ضبط نشاط معين أو بهدف البحث عن المخالفات و لتحقيق هذا الغرض يمكن للسلطات الإدارية المستقلة الإطلاع على أي وثيقة أو مستند مفيذ في التحقيق كما يسمح لها بالدخول الى مكان مهني بغرض جمع المعلومات دون أن يكون هناك إحتجاج بالسر المهني إتجاهها
أنه فيما يخص سلطة التحري المخولة للسلطات الإداري المستقلة عند بحثها عن المخالفات فهي محل خلاف و جدل فقهي و قانوني حول مدى دستوريتها خاصة عندما نرى أن المشرع سمح لمجلس المنافسة أثناء مباشرة التحريات المطالبة بإستلام أي وثيقة حيثما وجدت و مهما كانت طبيعتها و حجز المستندات " فهذا الامر يخالف القاعدة القانونية التي تمنع الزام شخص تقديم دليل ضد نفسه هذا من جهة كما يخالف المادة الدستورية التي تنص على أن حجز وسائل التبليغ و الإعلام يكون بموجب أمر قضائي من جهة أخرى و هذا ما دفع المجلس الدستوري الفرنسي الى التدخل و السماح للسلطات الادارية المستقلة بممارسة سلطة التحري عن المخالفات تحت رقابة القضاء و برخصة منه و هذا حماية لحقوق الأفراد و حرياتهم .
أما فيما يخص سلطة التحكيم فإنها فرضت ضرورة إنشاءها نتيجة لإنفتاح الإقتصاد الجزائري على الإستثمار الأجنبي ، و المقصود بسلطة التحكيم هو إتخاذ قرارات إدارية تتمتع بالقوة التنفيذية ، و لقد إعترف المشرع صراحة بهذه السلطة لكل من لجنة تنظيم البرصة و مراقبتها ، سلطة ضبط البريد و المواصلات السلكية و اللاسلكية و لجنة ضبط الكهرباء و الغاز ، و يكون تدخل هذه السلطات إما بطلب من أحد المتعاملين أو بإرادتها أو بطلب من أي شخص تكون لخ مصلحة في ذلك مع الإشارة إلى أن سلطة التحكيم هذه تختلف عن التحكيم المنصوص عليه في قانون الإجراءات المدنية و الإدارية الذي يشترط وجود إتفاق قبلي أو بعدي عن التحكيم على خلاف التحكيم المخول للسلطات الإدارية المستقلة الذي لا يتطلب وجود هذا الإتفاق و يمكنها مباشرته متى شاءت و رغم إنعدام الإتفاق ، كما أن التحكيم المنصوص عليه في قانون الإجراءات المدنية و الإدارية يتم من طرف أعضائ محددين مسبقا أي أنه لا يكون للمتعاملين الحق في إختيار المحكمين كما أن الإختلاف لا يتوقف هنا بل يمتد الى طبيعة النص الفاصل في النزاع : ففي التحكيم التقليدي المنصوص عليه في قانون الإجراءات المدنية و الإدارية يتم عن طريق حكم يكون قابل للإستئناف و النقض و غير قابل للتنفيذ إلا بعد إمهاره بالصيغ التنفيذية على عكس التحكيم المخول للسلطات الإدارية المستقلة الذي يتم بموجب قرار إداري نافذ لا يمكن الطعن فيه إلا عن طريق دعوى الإلغاء .
أنه الى جانب سلطتي التحكيم و التحقيق كرقابة مخولة للسلطات الإدارية المستقلة فقد خول المشرع لهذه السلطات صلاحيات أخرى تدخل ضمن الرقابة القبلية تتمثل في سلطة توجيه الإعذارات قصد التوقف عن مخالفة القوانين و التنظيمات و منح المتعاملين أجلا لهذا الغرض إلى جانب سلطة توجيه الملاحظات و التحذيرات و الأوامر .

سلطة القمع و توقيع الجزاءات
إن صلاحية التنظيم و الضبط القبلي للأنشطة المخولة للسلطات الإدارية المستقلة قد تكون غير كافية لتحقيق الهدف الذي أنشئت من أجله و هذا ما دفع المشرع إلى الإعتراف بسلطة قمعية لهذه الهيئات إذ سمح لها بتوقيع عقوبات إدارية على المتعاملين المخالفين للقوانين و الأنظمة .
إن خصوصية النشاطات التي أنشئت لضبطها السلطات الإدارية المستقلة و ضرورة المرونة و السرعة التي تتطلبها جعلت العقوبات الجزائية التقليدية عاجزة عن قمع المخالفات خاصة في القطاع المالي و الإقتصادي .
تعرف العقوبة الإدارية العامة على أنها الجزاء العقابي الذي يصدر عن الإدارة و السلطات الادارية المستقلة بناءا على نص قانوني دون تدخل من السلطة القضائية و الذي تصدره في شكل قرار إداري فردي كجزاء عن مخالفة القوانين و التنظيمات و من هذا التعريف نستنتج خصائص العقوبات الإدارية العامة و التي تتمثل في أنها عبارة عن قرار إداري فردي صادر عن السلطة الإدارية المستقلة و الذي يجب أن تتوفر فيه كل شروط الصحة الداخلية و الخارجية للقرار الإداري و أنها ذات طبيعة ردعية أي أن الهدف منها هو ردع المخالف و أنها توقع على كل مخالف للنصوص القانونية أي أنها عامة و بهذه الخصائص تتميز عن العقوبات الإدارية الخاصة و عن العقوبات الجزائية و عن إجراءات الضبط الإداري .
فتتميز عن العقوبات الجزائية التي تعاقب عن الجنايات و الجنح و المخالفات في أن مجالها ينحصر في المخالفات فقط عملا بالمادة 139 من الدستور الجزائري ، كما أن الإختلاف لا يتوقف هنا بل يمتد إلى الجهة الموقعة له فالأولى توقع من طرف القضاء بموجب حكم قابل للطعن فيه وفقا لأحكام قانون الإجراءات الجزائية أما العقوبات الإدارية العامة فتوقع من طرف السلطات الإدارية المستقلة بموجب قرار فردي قابل للطعن فيه وفقا لأحكام قانون الإجراءات المدنية و الإدارية و القوانين المنشئة للسلطات الإدارية المستقلة .
كما تتميز العقوبات الإدارية العامة عن العقوبات الإدارية الخاصة في أن الأولى عامة تطبق على جميع المخالفين على عكس العقوبات الخاصة التي تطبق على المتعاقد مع الإدارة فقط كما تتميز عن إجراءات الضبط الإداري الذي هدف وقائي في أنها ردعية .
أنواع العقوبات الإدارية العامة :
تقليديا يمكن تقسيمها إلى عقوبات مالية و أخرى غير مالية ، فأما العقوبات المالية فتتمثل في الغرامات التي تمس بالذمة المالية للمعاقب و تودع لدى الخزينة العمومية ما عدا بالنسبة للغرامات المالية التي تفرضها لجنة تنظيم عمليات البرصة و مراقبتها التي تصب في صندوق ضمان التزامات الوسطاء في عمليات البورصة حيال زبائنهم .
أما بالنسبة للعقوبات الإدارية العامة غير المالية فتتمثل أساسا في حرمان المخالف من بعض الحقوق أو الإمتيازات كعقوبة سحب الإعتماد أو الترخيص ، و عقوبة المنع من ممارسة نشاط بصفة مؤقتة أو دائمة جزئية أو كلية ، و سلطة توقيع الإنذارات و التوبيخات .
أساسها القانوني :
عملا بمبدأ الفصل بين السلطات و أحكام الدستور الجزائري الذي وزع الصلاحيات بين السلطات الثلاث و منح سلطة توقيع العقوبات للسلطة القضائية فإن منح هذه الصلاحية حتى للسطات الإدارية اللتقليدية و المستقلة يثير إشكالية حول مدى دستوريتها و هذا ما تطلب تدخل المجلس الدستوري الفرنسي و الذي أقر صراحة مشروعية و دستورية سلطة توقيع العقوبات الموكلة للسلطات الإدارية المستقلة نظرا لتمتعها بإمتيازات السلطة العامة و ما دام ليست لها سلطة توقيع العقوبات السالبة للحرية و ما دام أن سلطتها مؤطرة ببعض الضوابط لضمان إحترام حريات و حقوق الأفراد .
ضمانات مشروعيتها :
لقد أطر المشرع و القضاء السلطة القمعية المخولة للسلطات الإدارية المستقلة سواءا من الناحية الشكلية أو من الناحية الإجرائية بحيث يجب أن تصدر هذه العقوبات بموجب قرار إداري مكتوب و مسبب ، موقع و مؤرخ و صادر عن الهيأة المختصة قانونا أما من الناحية الإجرائية فيجب إحترام مبدأ حياد السلطة الإدارية المستقلة سواءا عن السلطة التنفيذية و ععن المتعاملين و هذا ما يتجسد في مبدأ التنافي و الإمتناع كما يجب إحترام حق الدفاع و الذي يتكرس من خلال السماح للشخص المعاقب من الإطلاع على ملفه العقابي و منحه أجل لتحضير دفاعه .
بالإضافة إلى كل ما سبق يجب على السلطات الإدارية المستقلة عند إصدارها لعقوبات أن تحترم الضمانات العامة التي تحكم جميع العقوبات كمبدأ المشروعية و مبدأ شخصية العقوبة و مبدأ عدم الجمع بين العقوبات و مبدا التناسب بين المخالفة و العقوبات و مبدأ عدم رجعية العقوبات.
الرقابة القانونية و القضائية على السلطة القمعية :
نظرا لأهمية و حساسية الصلاحية المخولة للسطات الإدارية المستقلة في توقيع عقوبات إدارية عامة فإنها تخضع أولا بمبدأ المشروعية و ثانيا لرقابة القضاء و هذا كما يلي :
أ-التظلم أو الطعن الإداري المسبق : لم تنص عليه أغلبية القوانين المنشئة للسلطات الإدارية المستقلة عن إلزامية هذا الإجراء قبل اللجوء إلى القضاء مما يحيلنا إلى تطبيق المادة 830 من قانون الإجراءات المدنية و الإدارية التي تعتبره إجراءا إختياريا لكن يجب أن يسجل في ميعاد 04 أشهر من تاريخ نشر أو تبليغ القرار و في حالة سكوت الإدارية لمدة شهرين فهذا يعتبر قرار بالرفض و يبقى للمتظلم أجل شهرين لتسجيل دعوى الإلغاء .
ب-القضاء المختص بالنظر في الطعون : لقد توصلنا فيما سبق أن السلطات الإدارية المستقلة عبارة عن سلطات إدارية و بالتالي تدخل المنازعات التي تكون طرفا فيها في مجال إختصاص القضاء الإداري و من جهة أخرى إعتبرنا السلطات الإدارية المستقلة على أنها هيأت عمومية وطنية و بالتالي يختص مجلس الدولة بالطعون بالإلغاء في القرارات الصادرة عنها و تكون تكون دعاوى القضاء الكامل من إختصاص المحاكم الإدارية .
أن المشرع الجزائري ساير المشرع الفرنسي و أورد إستثناءا بالنسبة للطعون في القرارات العقابية الصادرة عن مجلس المنافسة و التي منحها لإختصاص الغرفة التجارية لمجلس قضاء الجزائر العاصمة و هذا بهدف توحيد الإجتهادات القضائية في مجال المنافسة .
ج-اجال الطعن بالإلغاء :
إختلفت اجال الطعن بالإلغاء من سلطة إدارية مستقلة إلى أخرى فحددت بمدة شهر من تاريخ تبليغ القرار بالنسبة للجنة تنظيم عمليات البورصة و مراقبتها و سلطة ضبط البريد و المواصلات السلكية و اللاسلكية و ب 60 يوما بالنسبة لقرارات مجلس المنافسة أما بالنسبة للسلطات الإدارية المستقلة التي لم ينظم المشرع هذه المسألة فتطبق أحكام المادة 829 من قانون الإجراءات المدنية و الإدارية و التي حددت اجال دعوى الإلغاء ب 04 أشهر من تاريخ تبليغ القرار .
د-وقف تنفيذ القرارات الإدارية القمعية :
إن قرينة المشروعية أو ما يسمى بإمتياز الأولوية يمنح الطابع التنفيذي للقرارات الإدارية و الذي يدعم أيضا بعدم توقيف نفاده بمجرد الطعن فيه و أن توقيف نفاذه يقتضي رفع دعوى إستعجالية موازية لدعوى الموضوع و يتم القضاء به خاصة إذا كان تنفيذ القرار الإداري صعب الإستدراك فيما بعد و هذا وفقا لأحكام قانون الإجراءات المدنية و الإدارية إلا انه ما يلاحظ بالنسبة لبعض السلطات الإدارية المستقلة هو أن المشرع نص على الأثر الموقف للطعن القضائي بالإلغاء بالنسبة للجنة المصرفية و سلطة ضبط البريد و المواصلات السلكية و اللاسلكية .