لخّصلي

يعني تفويض الاختصاص نقل الرئيس الإداري بعضاً من اختصاصاته التي تقررها القوانين واللوائح إلى موظف آخر أو سلطة أخرى وفقاً لما يسمح به القانون. فتفويض الاختصاص عمل إرادي يقوم الرئيس الإداري يطلق بعض الفقهاء على هذه الوسيلة مصطلح تفويض السلطة، وهذا لا يستقيم مع الأوضاع التي يرتبها التفويض، ففي تفويض السلطة تنازل من صاحب ونقصد بالإرادي بأن الرئيس بإرادته المنفردة تنازل عن بعض اختصاصاته وليس مجبراً، كما أنه يستطيع الرجوع عن ذلك متى ما شاء في ذلك. وتفويض الاختصاص لا يجوز إلا إذا أجازه القانون بنص وهذا هو الاتجاه الذي يتبناه النظام الفرنسي وأخذت به كثير من دول العالم منها مصر والكويت (1). فلا يجوز لصاحب الاختصاص الأصيل أن يتنازل عن اختصاصه لغيره إلا إذا أجاز القانون ذلك. أي بسبب شغله لوظيفة معينة وذلك ما يعني أن التفويض يستمر حتى لو تغير الشخص الذي يشغل منصب المفوض أو المفوض إليه. ويحق للموظف الجديد ممارسة الاختصاصات محل التفويض. والقرارات التي يصدرها المفوض إليه والمرتبطة بالتفويض تنسب إليه وفي الكويت صدر المرسوم بقانون رقم 116 لسنة 1992 أجاز فيه المشرع تفويض الاختصاصات وفق شروط وقواعد حددها، وفي الواقع أن ما حدده المشرع من شروط وقواعد للتفويض ما هي إلا ما قرره فقهاء القانون الإداري واستقرت عليه أحكام المحاكم. ويتم التفويض بقرار إداري يصدر عن صاحب الاختصاص الأصيل وفقا للشروط الآتية: شروط تفويض الاختصاص إذ من غير المتصور أن يفوض المرؤوس رئيسه في العمل في بعض اختصاصاته، حيث أن الأخير يملك سلطة رئاسية حيال الأول تمكنه من حق التعقيب على كافة أعماله، فلا يحتاج الرئيس الإداري إلى تفويض من مرؤوسيه. ومن المهم بيان أنه لا يشترط أن يكون التفويض إلى الأدنى مباشرة، إذ أباح القانون الكويتي أن يفوض الرئيس بعض من اختصاصاته إلى أحد مرؤوسيه حتى لو لم يكن الأدنى منه مباشرة، كما لو فوض وكيل الوزارة أحد المدراء في وزارته (2). 2 - يجب أن يكون جزئيا، بمعنى أن ينصب التفويض على بعض اختصاصات الرئيس وليست جميعها، وإلا أصبح مخالفاً للقانون والقواعد العامة للتفويض، لا يحق للمفوض أن يمارس الاختصاص الذي قام بتفويض طالما كان التفويض سارياً، فإذا ما رغب المفوض بممارسة هذا الاختصاص فعلية أن يلغ قرار التفويض أو يعدل عليه وقتما يشاء ودون أي قيود ولكن يجب إبلاغ المفوض إليه بإلغاء أو بتعديل قرار التفويض وإلا لن يسري بمواجهته (1) . 4 - لا يجوز للمفوض إليه أن يقوم بإعادة تفويض الاختصاصات التي عهدت إليه من الرئيس كأصل عام، إلا أن القانون سمح بإعادة تفويض الاختصاصات المفوضة إذا أجاز ذلك قرار التفويض نفسه (2). فلا يصح مثلاً أن ينص على أن يفوض ببعض الاختصاصات الإدارية أو يفوض في الأمور المالية) فمثل هذه القرارات قد يُختلف في تفسيرها مما يؤدي إلى تضارب القرارات فالعبارات لابد أن تكون محددة بشكل دقيق كأن ينص قرار التفويض على أن يفوض بإحالة الموظفين للتحقيق أو يفوض بترقية الموظفين وما إلى ذلك. 6 يجب أن يكون قرار تفويض الاختصاص مكتوباً، ومن ثم فلا يصح أن يكون شفهياً، وفي جميع الأحوال يحتفظ المفوض بحقه بممارسة سلطته الرئاسية على المفوض إليه وله الحق في التعقيب على جميع قراراته وأعماله الصادرة من خلال التفويض، فله أن يقرها أو يعدل عليها أو يلغيها أو يسحبها. وفي المقابل لا يزال المفوض هو المسؤول عما يترتب على قرارات المفوض إليه من نتائج، الاختصاصات (1) . فمن الضروري تسليط الضوء عليها للمقارنة بينها والمعرفة الفروقات بين تلك الأنظمة لكيلا يتم الخلط بينها حيث أن النتائج المترتبة عليها مختلفة بشكل كبير. تفويض الاختصاص وتفويض التوقيع يعرف الأستاذ الدكتور إبراهيم الفياض تفويض التوقيع: (أن يعهد أحد أعضاء السلطة الإدارية إلى شخص آخر تحت رئاسته إمكانية اتخاذ إجراءات مستعملا توقيعه بدلا من توقيع الأصيل دون أن يكون هناك من الناحية المادية استبدال في الاختصاص) (2) . ويرتب فقهاء القانون الإداري على التفرقة بين تفويض الاختصاص وتفويض التوقيع عدة نتائج: ذلك ما يؤدي - فى حالة تفويض التوقيع - إلى انتهائه عشر تغير أحد طرفيه (1) . 2 - ترتبط قوة القرارات الصادرة عن المفوض إليه بناء على تفويض الاختصاص بدرجته الوظيفية. تكون للقرارات الصادرة درجة صاحب الاختصاص الأصيل (2). على خلاف تفويض التوقيع حيث يمكن للمفوض ممارستها إلى جانب المفوض إليه في ذات الوقت (3). والحقيقة أننا ومن خلال ما سبق سرده نرى أن تفويض التوقيع نظام يلفه الغموض والضبابية ومعالمه غير واضحة، فما المقصود من أن الرئيس يفوض أحد مرؤوسيه صلاحية التوقيع بدلاً عنه في القرارات أو العقود وخلافها دون أن يكون للمفوض إليه اختصاص في المسألة، بمعنى ألا يحق للمفوض إليه بحث الموضوع المعروض عليه أو مناقشته، أما إذا كانت الإجابة بنعم فنحن أمام تفويض الاختصاص تماماً إذ لا يوجد فرق في هذه الحالة في الواقع أننا نعتقد أن تفويض التوقيع ما هو إلا وسيلة للتحايل والالتفاف على الشروط والقيود التي تنظم تفويض الاختصاص، فمنحه سلطة التوقيع بدلاً المفوض دون سلطة الاختصاص ذلك ما يرسم صورة ضبابية حول ما يملكه المفوض إليه من صلاحيات، ولا شك لدينا أنها ستؤدي في النهاية إلى مشكلات وخلافات في الإدارة العامة (2). بينا فيما سبق أن تفويض الاختصاص هو عمل إداري يقوم من خلاله الرئيس بإرادته المنفردة بالتنازل عن بعض اختصاصاته لأحد مرؤوسيه. بينما يقصد بالحلول في الاختصاص أن القانون يحدد أحد الموظفين ليحل محل صاحب الاختصاص الأصيل عند غيابه في مباشرة جميع ويتضح من مقارنة النظامين وجود اختلافات فيما بينهما قد تستدعي التأني عند تطبيق أي منهما : -1- أن التفويض عمل يتم بإرادة المفوض وهو من يختار من

يعني تفويض الاختصاص نقل الرئيس الإداري بعضاً من اختصاصاته التي تقررها القوانين واللوائح إلى موظف آخر أو سلطة أخرى وفقاً لما يسمح به القانون.

وأصبح التفويض في وقتنا الحاضر أداة ضرورية للتخلص من سلبيات المركزية الإدارية التي تعرقل سير العمل الإداري لهذا نجد معظم النظم الإدارية في العالم تأخذ بالتفويض مع بعض الاختلافات في آلية تطبيقه (2).

فمن مزايا التفويض أنه يخفف على الرئيس الإداري ضغط العمل الروتيني فيمنحه الفرصة للتفرغ للاختصاصات الأكثر أهمية، وهذا بدوره يجعل العمل في الجهة الإدارية يسير بالسرعة المطلوبة وبانتظام؛ مما يوفر الوقت والمجهود والتكاليف المالية. أضف إلى ذلك أن التفويض يخلق فرصاً جيدة للموظفين في الصفوف الدنيا لإشراكهم في تحمل المسؤولية والتدريب على القيادة الإدارية واتخاذ القرار (3) .

فتفويض الاختصاص عمل إرادي يقوم الرئيس الإداري

. يطلق بعض الفقهاء على هذه الوسيلة مصطلح تفويض السلطة، وهذا لا

يستقيم مع الأوضاع التي يرتبها التفويض، ففي تفويض السلطة تنازل من صاحب

الاختصاص الأصيل عن حقه في محاسبة المفوض إليه أو حتى التعقيب على قرارته

بالتنازل عن بعض اختصاصاته إلى أحد مرؤوسيه لفترة زمنية محددة، ونقصد بالإرادي بأن الرئيس بإرادته المنفردة تنازل عن بعض اختصاصاته وليس مجبراً، كما أنه يستطيع
الرجوع عن ذلك متى ما شاء في ذلك.

وتفويض الاختصاص لا يجوز إلا إذا أجازه القانون بنص وهذا هو الاتجاه الذي يتبناه النظام الفرنسي وأخذت به كثير من دول العالم منها مصر والكويت (1). فلا يجوز لصاحب الاختصاص الأصيل أن يتنازل عن اختصاصه لغيره إلا إذا

أجاز القانون ذلك.

وتفويض الاختصاص لا يمنح للموظف بصفته الشخصية إنما بصفته الوظيفية، أي بسبب شغله لوظيفة معينة وذلك ما يعني أن التفويض يستمر حتى لو تغير الشخص الذي يشغل منصب المفوض أو المفوض إليه. ويحق للموظف الجديد ممارسة الاختصاصات محل التفويض. والقرارات التي يصدرها المفوض إليه والمرتبطة بالتفويض تنسب إليه

وترتبط قوتها بدرجته الوظيفية (2) .

وفي الكويت صدر المرسوم بقانون رقم 116 لسنة 1992 أجاز فيه المشرع تفويض الاختصاصات وفق شروط وقواعد حددها، وفي الواقع أن ما حدده المشرع من شروط وقواعد للتفويض ما هي إلا ما قرره فقهاء القانون الإداري واستقرت عليه أحكام المحاكم. ويتم التفويض بقرار إداري يصدر عن صاحب الاختصاص الأصيل وفقا للشروط الآتية:

شروط تفويض الاختصاص

1 - تفويض الاختصاص يكون من سلطة أعلى إلى أدنى (1) ، إذ من غير المتصور أن يفوض المرؤوس رئيسه في العمل في بعض اختصاصاته، حيث أن الأخير يملك سلطة رئاسية حيال الأول تمكنه من حق التعقيب على كافة أعماله، فلا يحتاج الرئيس الإداري إلى تفويض من مرؤوسيه. ومن المهم بيان أنه لا يشترط أن يكون التفويض إلى الأدنى مباشرة، إذ أباح القانون الكويتي أن يفوض الرئيس بعض من اختصاصاته إلى أحد مرؤوسيه حتى لو لم يكن الأدنى منه مباشرة، كما لو فوض وكيل الوزارة أحد

المدراء في وزارته (2).

2 - يجب أن يكون جزئيا، بمعنى أن ينصب التفويض على بعض اختصاصات الرئيس وليست جميعها، وإلا أصبح مخالفاً للقانون والقواعد العامة للتفويض، حيث يذكر القانون رقم 116 لسنة 1994 أنه يجب أن يقتصر على بعض الاختصاصات ولم يبح التفويض الشامل

لا يحق للمفوض أن يمارس الاختصاص الذي قام بتفويض طالما كان التفويض سارياً، وذلك لمنع تضارب القرارات عند ممارسة شخصين لذات الاختصاص في آن واحد، فإذا ما رغب المفوض بممارسة هذا الاختصاص فعلية أن يلغ قرار التفويض أو يعدل عليه وقتما يشاء ودون أي قيود ولكن يجب إبلاغ المفوض إليه بإلغاء أو بتعديل قرار التفويض وإلا لن يسري بمواجهته (1) .

4 - لا يجوز للمفوض إليه أن يقوم بإعادة تفويض الاختصاصات التي عهدت إليه من الرئيس كأصل عام، إلا أن القانون سمح بإعادة تفويض الاختصاصات المفوضة إذا أجاز ذلك قرار التفويض نفسه (2).

5 - يجب أن يوضح قرار التفويض الاختصاصات المفوضة بشكل صريح لا يحتمل اللبس ويبعد الغموض، فلا يصح مثلاً أن ينص على أن يفوض ببعض الاختصاصات الإدارية أو يفوض في الأمور المالية) فمثل هذه القرارات قد يُختلف في تفسيرها مما يؤدي إلى تضارب القرارات فالعبارات لابد أن تكون محددة بشكل دقيق كأن ينص قرار التفويض على أن يفوض بإحالة الموظفين للتحقيق أو يفوض بترقية الموظفين وما إلى ذلك.

6 يجب أن يكون قرار تفويض الاختصاص مكتوباً، ومن ثم فلا يصح أن يكون شفهياً، وهذا ما قرره المشرع الكويتي فى المادة رقم 9 من المرسوم بقانون

وفي جميع الأحوال يحتفظ المفوض بحقه بممارسة سلطته الرئاسية على المفوض إليه وله الحق في التعقيب على جميع قراراته وأعماله الصادرة من خلال التفويض، فله أن يقرها أو يعدل عليها أو يلغيها أو يسحبها. وفي المقابل لا يزال المفوض هو المسؤول عما يترتب على قرارات المفوض إليه من نتائج، ولا يعفيه من المسؤولية كونه قام بتفويض تلك

الاختصاصات (1) .

وقد يتشابه تفويض الاختصاص مع بعض الأنظمة الإدارية الأخرى، فمن الضروري تسليط الضوء عليها للمقارنة بينها والمعرفة الفروقات بين تلك الأنظمة لكيلا يتم الخلط بينها حيث أن النتائج المترتبة عليها مختلفة بشكل كبير.

تفويض الاختصاص وتفويض التوقيع

يعرف الأستاذ الدكتور إبراهيم الفياض تفويض التوقيع: (أن يعهد أحد أعضاء السلطة الإدارية إلى شخص آخر تحت رئاسته إمكانية اتخاذ إجراءات مستعملا توقيعه بدلا من توقيع الأصيل دون أن يكون هناك من الناحية المادية

استبدال في الاختصاص) (2) .

ويرتب فقهاء القانون الإداري على التفرقة بين تفويض الاختصاص وتفويض التوقيع عدة نتائج:

• 1 - أن تفويض الاختصاص يوجه للموظف بصفته الوظيفية على خلاف تفويض التوقيع الذي يكون للموظف بشخصه

ذلك ما يؤدي - فى حالة تفويض التوقيع - إلى انتهائه عشر تغير أحد طرفيه (1) .

2 - ترتبط قوة القرارات الصادرة عن المفوض إليه بناء على تفويض الاختصاص بدرجته الوظيفية. أما في تفويض التوقيع، تكون للقرارات الصادرة درجة صاحب الاختصاص الأصيل (2).

-3 في تفويض الاختصاص يحرم المفوض من ممارسة الاختصاصات التي فوضها طالما كان قرار التفويض سارياً ، على خلاف تفويض التوقيع حيث يمكن للمفوض ممارستها إلى جانب المفوض إليه في ذات الوقت (3).

والحقيقة أننا ومن خلال ما سبق سرده نرى أن تفويض التوقيع نظام يلفه الغموض والضبابية ومعالمه غير واضحة، فما المقصود من أن الرئيس يفوض أحد مرؤوسيه صلاحية التوقيع بدلاً عنه في القرارات أو العقود وخلافها دون أن يكون للمفوض إليه اختصاص في المسألة، بمعنى ألا يحق للمفوض إليه بحث الموضوع المعروض عليه أو مناقشته، فإذا كانت الإجابة بلا فهذا أمر خطير ووسيلة لإلقاء أعباء ومهام الرئيس على مرؤوسيه. أما إذا كانت الإجابة بنعم فنحن أمام تفويض الاختصاص تماماً إذ لا يوجد فرق في هذه الحالة

في الواقع أننا نعتقد أن تفويض التوقيع ما هو إلا وسيلة للتحايل والالتفاف على الشروط والقيود التي تنظم تفويض الاختصاص، وأهمها أنه يجب على المفوض الامتناع عن ممارسة الاختصاصات التي فوضها طالما كان قرار التفويض سارياً. فالفكرة المستهدفة هنا منع تضارب القرارات الصادرة من المفوض والمفوض إليه، فإذا ما سمح بممارسة ذات الاختصاص من قبل كل من المفوض والمفوض إليه في ذات الوقت كما في تفويض التوقيع فإننا نكون قد ضحينا بواحد من أهم الشروط التي تنظم مسألة التفويض برمتها،

وأصبحت القرارات عرضة للتعارض.

وللأسف أجاز المشرع الكويتي هذا النوع من التفويض (1) دون بيان ماهيته أو شروطه أو أي تفاصيل تبين ما المقصود به وما هي صلاحيات المفوض إليه ، فمنحه سلطة التوقيع بدلاً المفوض دون سلطة الاختصاص ذلك ما يرسم صورة ضبابية حول ما يملكه المفوض إليه من صلاحيات، ولا شك لدينا أنها ستؤدي في النهاية إلى مشكلات وخلافات في الإدارة العامة (2).

تفويض الاختصاص والحلول في الاختصاص

بينا فيما سبق أن تفويض الاختصاص هو عمل إداري يقوم من خلاله الرئيس بإرادته المنفردة بالتنازل عن بعض

اختصاصاته لأحد مرؤوسيه. بينما يقصد بالحلول في الاختصاص أن القانون يحدد أحد الموظفين ليحل محل صاحب الاختصاص الأصيل عند غيابه في مباشرة جميع

اختصاصاته (1) .

ويتضح من مقارنة النظامين وجود اختلافات فيما بينهما قد تستدعي التأني عند تطبيق أي منهما :

-1- أن التفويض عمل يتم بإرادة المفوض وهو من يختار من

يقوم بممارسة بعض اختصاصاته، بينما في الحلول في الاختصاص فالقانون هو من يقرر من يحل محل صاحب الاختصاص.

2 - التفويض ينصب على جزء من اختصاصات المفوض في حين في الحلول فيشمل كافة الاختصاصات.

3 - يتولى المفوض إليه مباشرة الاختصاصات المفوضة إليه حالة غياب صاحب الاختصاص. بوجود المفوض, بينما في الحلول لا يجوز له ذلك إلا في

-4- كما يختلف النظامان في القيمة القانونية للقرارات

الصادرة بناء على كل منهما ، ففي التفويض تأخذ القرارات

الصادرة ذات المرتبة المحددة لقرارات المفوض إليه، بينما

في الحلول فتأخذ قوة قرارات الصادرة عن صاحب

الاختصاص الأصيل (2) .

وقد أخذ القانون الكويتي بنظام الحلول في الاختصاص عندما قرر في حالة غياب وكيل الوزارة أو خلو الوظيفة يباشر وكيل الوزارة المساعد الاختصاصات المخولة له في القوانين واللوائح...) (1) . فالقانون أوضح إيماناً من المشرع بأهمية هذا المنصب بأنه في حالة عدم وجود وكيل الوزارة لخروجه مثلا في إجازة أو المرضه أو لانتهاء خدمته ولم يتم تعيين خلفاً له فإن الوكيل المساعد هو من يحل محله، فإذا ما قام الوزير بتكليف شخص آخر كما لو كان أحد المدراء على الرغم من وجود الوكيل المساعد على رأس عمله في الوزارة، فإن قراره هذا يكون مخالفاً للقانون.

تفويض الاختصاص والإنابة في الاختصاص في أغلب الحالات لا يحدد القانون من يحل محل الموظف الغائب، وهنا يأتي دور الرئيس الإداري في تحديد هذا الشخص. فالإنابة في الاختصاص تعني أن يقوم الرئيس الإداري بتكليف أحد مرؤوسيه للقيام باختصاصات مرؤوس آخر غائب لم يحدد القانون من يحل محله (2).

ويطلق أيضاً على هذا النظام تسمية (الوكالة)، وفي الحقيقة أننا نعتقد بأن كلا المصطلحين غير دقيق في التعبير عن هذا النظام، فالقانون الإداري لا يعرف الوكالة إذ إن لها في القانون المدني معنى آخر لا يمت لهذا الموضوع بصلة. كما لا

يمكن القبول بمصطلح الإنابة، فالموظف صاحب الاختصاص الأصيل هنا لا ينيب أحداً مكانه خلال فترة غيابه، بل أن رئيس هو من يختار الموظف البديل ليقوم باختصاصاته خلال هذه الفترة. وإننا نرى أن هذه المصطلحات جميعها استخدمت في هذا الموضع للدلالة على نظام إداري آخر هو الندب والذي يعني أن يعهد الموظف اختصاصات وظيفة أخرى شاغرة غير وظيفته الأصلية بصفة مؤقتة (1) ، فهذا المعنى الحقيقي للنظام الذي نناقشه هنا، فالموظف غائب لأي سبب من الأسباب كالإجازة أو المرض أو الاستقالة وخلافها والرئيس الإداري يختار أحد زملائه ويكلفه بالقيام بأعمال وظيفته، بشكل مؤقت حتى عودة الأصيل أو تعيين موظف آخر محله 2). ولا أدل على ذلك ما ذكر المشرع الكويتي في المادة رقم 10 من المرسوم بقانون 116/92 بقوله: (فإذا لم يوجد بالجهة الحكومية وكيل وزارة مساعد يندب الوزير أحد مديري الإدارات المباشرة الاختصاصات المشار إليها) فالمشرع يستخدم كلمة (ندب) وليس (إنابة) للدلالة على هذا النظام الإداري.