Lakhasly

مقدمة
شهدت السنوات العشرون الماضية انتشارا للأوراق الأكاديمية حول الشراكات بين القطاعين العام والخاص (PPPs; هودج وغريف, 2016; جوست وسكوت, 2012; كليجن وكوبنجان, 2016; بيترسن ، 2011). تحدد هذه المنحة إمكانات الشراكات بين القطاعين العام والخاص للزواج من

1جامعة موناش، ملبورن، فيكتوريا، أستراليا
المؤلف المراسل:
محمد بيغوتان، جامعة موناش، حرم كلايتون، ملبورن، فيكتوريا 3800، أستراليا.
البريد الإلكتروني: [email protected]
الجدول 1. البيانات الديموغرافية للكويت والمملكة العربية السعودية وقطر.
بلد عدد السكان بالملايين 2014 المساحة الجغرافية بالكم2 الناتج المحلي الإجمالي بالمليار دولار أمريكي 2014 النفط كنسبة مئوية من إيرادات الموازنة 2015
الكويت 3.99 17,818 171.95 89
المملكة العربية السعودية 30.77 2,149,690 753.83 80
قطر 2.23 11,571 210.10 62
مصدر. البنك الدولي (2014) وصندوق النقد الدولي (2014) وفوربس (2015).
فطنة القطاع الخاص التجارية ومهاراته الابتكارية مع القدرات التنظيمية وقدرات صنع السياسات في القطاع العام لتقديم خدمات بنية تحتية فعالة (Akintoye, 2009; ماريك ، 2014). وقد اجتذب انتشار الشراكات بين القطاعين العام والخاص في جميع أنحاء العالم انتباه العلماء، الذين حاولوا شرح أسباب كل حكومة لتنفيذ الشراكات بين القطاعين العام والخاص وكيف شكلت السياقات المحلية شكلها ونتائجها (Van Den Hurk, Brogaard, Lember, Petersen, and Witz, 2015; فيرهويست ، بيترسن ، شيرر ، وسوسيبتو ، 2015).
ومع ذلك، فإن الزيادة في أدبيات تعادل القوة الشرائية لم تكن متسقة عبر البلدان. اجتذبت التجارب الأنجلوسكسونية للولايات المتحدة والمملكة المتحدة وأستراليا وكندا تغطية علمية كبيرة (بوليت ، 2015). في الآونة الأخيرة ، كانت هناك مساهمات متزايدة من أوروبا القارية (Koppenjan، 2015; Teisman and Klijn, 2002), الدول الاسكندنافية (Greve and Mörth, 2010; Petersen, 2010, 2011), Russia and Kazakhstan (Mouraviev and Kakabadse, 2015), China (Ke, Jefferies, Shrestha, and Jin, 2014), India (Vedachalam, Geddes, and Riha, 2015), Latin America (Vives, Benavides, and Paris, 2008), and the Middle East (Al-Shareem, Yusof, and Kamal, 2015; جمالي, 2004; مستريحي ، هاتشينجز ، وشاكلوك ، 2013). ومع ذلك، فقد تم التغاضي عن تجارب دول مجلس التعاون الخليجي في هذه الأدبيات (Biygautane, Hodge, and Gerber, 2016; مشترك, 2008; بوليت ، 2015).1
تتناول هذه المقالة الشراكات بين القطاعين العام والخاص للبنية التحتية في الكويت والمملكة العربية السعودية وقطر. تم اختيار هذه الدول الثلاث لسببين. أولا، أدى تقلب أسعار النفط الدولية وتضاؤل الإيرادات من مبيعات النفط، التي شكلت أكثر من 80٪ من إجمالي إيرادات ميزانية الكويت والمملكة العربية السعودية في عام 2015 (الجدول 1)، ومحفظة ضخمة من تطوير البنية التحتية تزيد عن 1 تريليون دولار أمريكي، إلى فرض ضغوط على ميزانيات دول مجلس التعاون الخليجي الثلاث ("من المقرر أن تفتح زيادة الإنفاق في دول الخليج الأبواب أمام القطاع العام، " 2016) ، واستلزم استكشاف طرق مبتكرة لتقديم البنية التحتية المطلوبة. تبحث الكويت عن مستثمرين أجانب لتمويل مشاريع البنية التحتية بقيمة 36 مليار دولار أمريكي (رويترز ، 2015) ، في حين علقت المملكة العربية السعودية منح أي عقود جديدة للبنية التحتية منذ أكتوبر 2015 ، بسبب عجز ميزانيتها البالغ 100 مليار دولار أمريكي ، كما أوقفت أو ألغت عددا من مشاريع البنية التحتية الرئيسية الأخرى (Middle East Economic Digest [MEED] Projects, 2015). وفي الوقت نفسه، لا تستطيع قطر إلغاء المشاريع المطلوبة لكأس العالم لكرة القدم 2022، ويتعين عليها إكمال جميع الأعمال في الوقت المحدد وفي حدود قيود ميزانيتها ("لا توجد مشاريع متعلقة بالفيفا ليتم إلغاؤها: العمادي"، 2014). ومع ذلك ، فإن أكثر من 15٪ من المشاريع غير المتعلقة بكأس العالم تشهد تأخيرات كبيرة وتواجه خطر الإلغاء ("رويترز" ، 2014).
ثانيا، يدعي مؤيدو الشراكة بين القطاعين العام والخاص أن مسار الشراكة بين القطاعين العام والخاص يمكن أن يعالج مخاطر تجاوز الميزانية والوقت التي تعد من خصائص مشاريع البنية التحتية في دول مجلس التعاون الخليجي (Marakib, 2012; الاستراتيجية&, 2010). في حين أن هذه أرض متنازع عليها للغاية (Carpintero and Petersen، 2016; Hodge and Greve, 2007, 2016)، لا تزال إمكانية أن تحقق الشراكات بين القطاعين العام والخاص قدرا أكبر من اليقين من حيث الميزانيات وحسن التوقيت أمرا مرغوبا فيه. في الكويت، وجد تقرير للبنك الدولي (2015) أنه خلال مرحلة تنفيذ مشاريع البنية التحتية، حدثت تجاوزات في التكاليف في 20٪ من الحالات، في حين قدرت التجاوزات الزمنية بأكثر من 110٪. وفي المملكة العربية السعودية، تأخرت المشاريع البارزة، مثل المحطة التي تبلغ تكلفتها 4 مليارات دولار في مطار جدة، والسكك الحديدية عالية السرعة التي تبلغ تكلفتها 11 مليار دولار والتي تربط مكة المكرمة بالمدينة المنورة عن الموعد المحدد بسنوات، مع تجاوزات في التكاليف تبلغ قيمتها مليارات الدولارات الأمريكية ("نهج المملكة العربية السعودية الجديد لتجنب تجاوز البناء والتأخير"، 2015). وبالمثل، واجه مشروع مطار حمد الدولي الرائد في قطر تأخيرا لمدة 6 سنوات وتجاوزا مذهلا في الميزانية بأكثر من 300٪ (Lo, 2012; ريان ، 2014). ويمكن أن تؤدي مشاركة القطاع الخاص المدفوع بدافع تنافسي في تقديم هذه الخدمات إلى التخفيف من هذا الهدر للموارد. وعلاوة على ذلك، فإن مشاركة القطاع الخاص تعد باجتذاب ما يلزم من نقل التكنولوجيا، والدراية، وتقنيات الإدارة الحديثة ودفع عجلة النمو الاقتصادي (Sedjari, 2004).
الهدف من هذه المقالة هو تشكيل المناقشات العملية والنظرية المحيطة بالشراكات بين القطاعين العام والخاص للبنية التحتية في منطقة دول مجلس التعاون الخليجي، ومحاولات سد فجوة كبيرة في الأدبيات الموجودة من خلال معالجة تجاربهم مع هذه الظاهرة. ويقدم دراسة نقدية لمعنى الشراكات بين القطاعين العام والخاص داخل هذه الدول، ومبررات الحكومات لاعتمادها، وتحليلا تجريبيا لمشاريع الشراكة بين القطاعين العام والخاص الحالية. وعلى النقيض من الاتجاه الدولي حيث تم استخدام الشراكات بين القطاعين العام والخاص بهدف التغلب على القيود المالية للحكومة، أو تحقيق قيمة مقابل المال، يقال إن تنفيذ الشراكات بين القطاعين العام والخاص في البنية التحتية في الكويت والمملكة العربية السعودية وقطر كان أكثر تقييدا لاختيار المناطق التي لا تستطيع الحكومات نفسها توفير البنية التحتية اللازمة فيها.
يستند البحث التجريبي لهذا المقال إلى ما مجموعه 13 مقابلة معمقة وشبه منظمة وجها لوجه مع كبار المسؤولين الحكوميين ومستشاري القطاع الخاص والمستشارين الفنيين والمحامين في الكويت والمملكة العربية السعودية وقطر. واستند اختيار الأشخاص الذين أجريت معهم المقابلات إلى مشاركتهم المباشرة في تنفيذ مشاريع الشراكة بين القطاعين العام والخاص في مجال البنية التحتية، وتم إجراؤه بين فبراير/شباط ومايو/أيار 2016. كما تم استخدام موارد ثانوية مثل التقارير الحكومية المنشورة ومقالات الصحف المحلية (باللغتين الإنجليزية والعربية) والوثائق الاستشارية لتثليث النتائج من المقابلات (يين ، 2014).
يعرض هذا التحليل السمات الفريدة التي تميز تجارب الشراكة بين القطاعين العام والخاص داخل دول مجلس التعاون الخليجي الثلاث عن الدول الغربية، ويكشف عن استخدام الشراكات بين القطاعين العام والخاص لأغراض لا تنتشر غالبا في أدبيات الشراكة بين القطاعين العام والخاص. وهذا يضيف إلى المعرفة القائمة فيما يتعلق بكيفية تطور الشراكات بين القطاعين العام والخاص خارج المجال الغربي، وكيف تتشكل من خلال السياقات والاحتياجات المحلية. والاستنتاج الذي تم التوصل إليه هو أنه في حين أن ظاهرة تعادل القوة الشرائية لا تزال في مرحلتها الجنينية داخل هذه الدول، فإن الانخفاض الحاد في أسعار النفط منذ منتصف عام 2014 قد سرع من استجابات الحكومات السياسية لاعتماد الشراكات بين القطاعين العام والخاص لمجموعة واسعة من مشاريع البنية التحتية. وفي حين أن التمويل الخاص سيصبح في نهاية المطاف خيارا لا غنى عنه في منطقة اعتادت على ارتفاع عائدات النفط لتمويل تطوير البنية التحتية لعقود، يقترح أن هناك حاجة الآن إلى مزيد من البحث لدراسة مدى استعداد دول مجلس التعاون الخليجي الثلاث لتبني الشراكات بين القطاعين العام والخاص لمجموعة واسعة من مشاريع البنية التحتية الخاصة بها.
يبدأ المقال بمراجعة الأدبيات المتعلقة بمعاني وأشكال الشراكات بين القطاعين العام والخاص والدوافع المختلفة لتوظيفها دوليا. تساعد هذه المراجعة في تحديد السمات الفريدة للشراكات بين القطاعين العام والخاص في دول مجلس التعاون الخليجي الثلاث وكيف شكل السياق المحلي سياسة الشراكة بين القطاعين العام والخاص في كل دولة. يتم تقديم تحليل مفصل لتجارب الشراكة بين القطاعين العام والخاص في الكويت والمملكة العربية السعودية وقطر، تليها مناقشة السمات الفريدة للشراكات بين القطاعين العام والخاص داخل دول مجلس التعاون الخليجي الثلاث، وكيف تختلف عن الشراكات بين القطاعين العام والخاص المستخدمة في السياقات الغربية. وترد إشارة قصيرة إلى الاستخدام المتزايد للتمويل الإسلامي لمشاريع الشراكة بين القطاعين العام والخاص في دول مجلس التعاون الخليجي، والطبقات الإضافية من التعقيد التي ستضيف إلى التمويل الخاص. ثم يتم تقديم تفسير لسبب اقتصار الشراكات بين القطاعين العام والخاص في هذه الدول على الطاقة والمياه (باستثناء اثنين من الشراكات بين القطاعين العام والخاص في المطارات في المملكة العربية السعودية) وعدم توسيعها لتشمل قطاعات أخرى. وتناقش الخلاصة آثار انخفاض أسعار النفط على تغيير الحكومات لاتجاه السياسات لإشراك القطاع الخاص في تطوير البنية التحتية، مما يشير أيضا إلى إجراء مزيد من البحوث حول الشراكات بين القطاعين العام والخاص في المنطقة.
معاني وأشكال الشراكات بين القطاعين العام والخاص
يحلل هذا القسم التعريفات والأشكال المتباينة - والمتناقضة في بعض الأحيان - لتعادلات القوة الشرائية كما وردت في الأدبيات. وهذا أمر مهم لأن التطور الفكري للشراكات بين القطاعين العام والخاص قد اتسم ب "الغموض" و "الارتباك" اللذين ارتبطا لفترة طويلة ليس فقط بمفهوم الشراكات بين القطاعين العام والخاص (Hodge and Greve, 2016; Skelcher ، 2005) ، ولكن أيضا "أفضل شكل" يجب أن يتخذوه (Klijn ، 2010 ، ص 68). إن توضيح المفهوم وشرح النهج المتبعة في تطبيقه أمر بالغ الأهمية بالنسبة لدول مجلس التعاون الخليجي، حيث لا تزال الشراكات بين القطاعين العام والخاص في مرحلتها المبكرة.
بعد أكثر من عقدين من النقاش حول ماهية الشراكات بين القطاعين العام والخاص وما هي ليست كذلك ، لم يتم التوصل بعد إلى تعريف قاطع ، ولا تزال الشراكات بين القطاعين العام والخاص تعني أشياء مختلفة لأشخاص مختلفين (Hodge and Greve ، 2010). هذا نتيجة لتنوع التخصصات التي تحدث فيها هذه المناقشات ، بما في ذلك التمويل (Grimsey and Lewis، 2004) ، والإدارة والهندسة (Akintoye ، 2009) ، والسياسة (Flinders، 2004) ، والقانون والتنظيم (Marique، 2014; بيترسن ، 2010 ؛ Pongsiri, 2002)، والحكم (Ysa, 2007). يصف تقرير لجنة الشراكات بين القطاعين العام والخاص (معهد أبحاث السياسة العامة [IPPR] ، 2001) "الشراكة بين القطاعين العام والخاص" بأنها "ثلاثة من أكثر المصطلحات انزلاقا في القاموس السياسي الحديث. إن تجميعها معا يكاد يكون دعوة إلى التفكير المشوش والارتباك" (ص 38).
في الأدبيات الأكاديمية، تختلف تعاريف الشراكات بين القطاعين العام والخاص وتميل إلى التأكيد على جوانب مختلفة. على سبيل المثال، يعتبر Koppenjan (2005) أن الشراكات بين القطاعين العام والخاص هي أي "تعاون منظم" ملزم باتفاق قانوني بين القطاعين العام والخاص يحقق منافع متبادلة، في حين يؤكد Klijn and Teisman (2003) على الخاصية "المؤسسية" للشراكة التي يتقاسم فيها القطاعان العام والخاص المخاطر والتكاليف والفوائد. يذهب Dewulf, Blanken, and Bult-Spiering (2012) إلى أبعد من ذلك، ويعتبرون الشراكات بين القطاعين العام والخاص مشاريع مشتركة (أو تحالفات) "توفر وسيلة للشراكات" الحقيقية "وتسمح للقطاعين العام والخاص بتوليد إيرادات "مشتركة" (ص 10). وفي الوقت نفسه، يعتبر فيفز وبينافيدس وباريس (2010) أن أي مشروع للبنية التحتية، بغض النظر عن الشكل القانوني أو المؤسسي، هو شراكة بين القطاعين العام والخاص، لأنها تجمع موارد ومعارف ومهارات القطاعين العام والخاص التي تهدف اتفاقيات الشراكة بين القطاعين العام والخاص إلى تحقيقها. وبالنسبة لبوفيرد (2004)، تمثل الشراكات بين القطاعين العام والخاص "التزاما متبادلا" من القطاعين لتحقيق هدف محدد يتجاوز شروط العقد و "يتجاوز وأكثر" العلاقة بين المدير والوكيل التي تشكل جزءا لا يتجزأ من الاتفاقات التعاقدية (ص 200).
كما يتضح اتساع نطاق المعاني المرتبطة بعلامة الشراكة بين القطاعين العام والخاص في كيفية تعريفها من قبل المؤسسات الحكومية والتنموية الرئيسية. ترى لجنة الأمم المتحدة الاقتصادية والاجتماعية لغربي آسيا (الإسكوا؛ 2013) أن الشراكات بين القطاعين العام والخاص تشمل عقود الخدمات أو الإدارة قصيرة الأجل، والإيجارات، والامتيازات، وتوفير البنية التحتية، وحتى الخصخصة الكاملة لأصول الدولة. وعلى النقيض من ذلك، تستبعد منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية (منظمة التعاون والتنمية في الميدان الاقتصادي؛ 2007، 2013) الخصخصة من تعريفها للشراكات بين القطاعين العام والخاص، على غرار بنك التنمية الآسيوي (دوفيلد، 2010)، ولكنها تشدد على نقل المخاطر إلى القطاع الخاص، الذي تعتبره عنصرا أساسيا في اتفاقيات الشراكة بين القطاعين العام والخاص في مجال البنية التحتية. تتبنى لجنة الأمم المتحدة الاقتصادية لأوروبا (UNECE، 2008) تعريفا أوسع بكثير للشراكات بين القطاعين العام والخاص، والذي يشمل أنشطة تتراوح من تقديم الخدمات الطوعية والتعاونية مع المؤسسات الخاصة وغير الربحية، إلى تنظيم الأحداث والاجتماعات. وعلى النقيض من ذلك، تستبعد منظمة التعاون والتنمية في الميدان الاقتصادي (2007) الأنشطة المتعلقة بالمنظمات غير الربحية وجماعات الدعوة من فهمها للشراكات بين القطاعين العام والخاص.
كانت هناك العديد من الجهود لتنظيم الخيوط المتعددة لمناقشات الشراكة بين القطاعين العام والخاص وشرح الأسباب الكامنة وراء غموضها النظري. حدد ليندر (1999) ست طرق متميزة وأحيانا "متداخلة" لفهم الشراكات بين القطاعين العام والخاص والتحدث عنها ، وخلص إلى أنها لغة "قواعد متعددة" تتشكل من قبل أيديولوجيات النيوليبرالية والمحافظين الجدد. يعزو Weihe (2008) الارتباك المحيط بتسمية PPP إلى الاتصال المحدود بين "التيارات الأربعة المختلفة" في أدبيات PPP.(2) تخلص إلى أنه "من غير الممكن منطقيا" التوصل إلى تعريف واحد يسمح لتيارات البحث الأربعة بالتحدث بنفس اللغة عندما تشير إلى تعادلات القوة الشرائية (الصفحة 430). يميز Hodge and Greve (2010) بين العلماء الذين يعتبرون الشراكات بين القطاعين العام والخاص "مخططا للحوكمة" وغيرهم ممن ينظرون إليه على أنه "لعبة لغوية" ، ويجادلون بأن تسمية PPP تضم "خمس عائلات" من الترتيبات التي تتعامل مع PPP من وجهات نظر مختلفة.3
ولأغراض هذه المادة، تعرف الشراكة بين القطاعين العام والخاص في مجال البنية التحتية تعريفا ضيقا بأنها "اتفاق يدخل فيه القطاع العام في اتفاقات تعاقدية طويلة الأجل مع كيانات القطاع الخاص لبناء أو إدارة مرافق البنية التحتية للقطاع العام من قبل كيان القطاع الخاص" (غريمسي ولويس، 2002، ص 108). يشمل هذا التعريف عددا كبيرا من النماذج والأنواع التعاقدية. وأبرزها البناء والتملك والتشغيل (BOO) والبناء والتملك والتشغيل والنقل (BOOT) التي يشيع استخدامها للبنية التحتية الاقتصادية والتصميم والبناء والتمويل والتشغيل (DBFO) التي تستخدم للبنية التحتية الاجتماعية (Little، 2011; فيفيس وآخرون ، 2008 ، 2010). وما يميز هذه النماذج هو مستوى مشاركة القطاع الخاص في الشراكة بين القطاعين العام والخاص. يمكن أن تتراوح من التأجير البسيط أو إدارة العقود ، وصولا إلى التمويل أو الملكية الدائمة أو نقل الأصول مرة أخرى إلى القطاع العام عند انتهاء العقد الذي يستمر عادة لمدة 20 إلى 30 عاما (Walker and Smith ، 1995).
تحدد "الاعتبارات الهيكلية" والأطر القانونية القائمة في ولاية قضائية محددة ، إلى حد كبير ، اختيار نموذج تعاقدي معين (Evans and Bowman ، 2005). عوامل مثل القطاع الذي يتم فيه بناء البنية التحتية ، ومستوى المخاطر المرتبطة بدورة حياتها بأكملها ، ومصادر تدفقات الإيرادات التي سيولدها المشروع مفيدة في اختيار النموذج الذي يصبح أساس الربحية التجارية للقطاع الخاص (Vives et al. ، 2010).
ومن الأهمية بمكان اختيار النموذج التعاقدي الذي يحمي حقوق كلا القطاعين على أفضل وجه ضمن بارامترات البيئات المؤسسية والقانونية للبلد. وتكشف السياقات الجغرافية المختلفة عن اتجاهات متباينة فيما يتعلق بأهمية القطاع الخاص في الاقتصاد (مانينغ، 2001)، ودور القانون في المجتمع (حق، 1996)، وقوة المؤسسات واستقلالها عن التدخل السياسي الذي يسمح لها بالاضطلاع بمهامها التنظيمية بطريقة شفافة (روندينيلي، 2002). ونتيجة لذلك، تؤثر هذه الاختلافات على تنظيم الملكية الخاصة للأرض، والمستويات المسموح بها لمشاركة القطاع الخاص في توفير الخدمات العامة، والالتزامات الضريبية (Petersen, 2010; فيفيس وآخرون ، 2008).
مبررات استخدام الشراكات بين القطاعين العام والخاص في مجال البنية التحتية: منظور عالمي
هناك مبررات متنوعة لاعتماد الشراكات بين القطاعين العام والخاص كوسيلة لتقديم البنية التحتية. تأتي مشاريع البنية التحتية الكبيرة دائما بمخاطر كبيرة ، وغالبا ما تنطوي على جدل كبير. وقد أصبح ينظر تدريجيا إلى استخدام أساليب الاشتراء الحكومية التقليدية على أنه غير فعال ومكلف ويستغرق وقتا طويلا (Batley and Larbi, 2004; روندينيلي ، 2002 ؛ سافاس ، 2000). يستشهد ليتل (2011) بالعديد من الدراسات التي أجريت في الولايات المتحدة والتي فحصت أداء 200 مشروع بنية تحتية ضخمة تم تسليمها من قبل كيانات حكومية مختلفة. أفادت إحدى الدراسات عن تجاوز التكاليف بين 50٪ و 100٪. وجدت دراسة أخرى حللت أداء 60 مشروعا كبيرا تزيد قيمتها عن 1 مليار دولار أمريكي أن 40٪ من المشاريع كان أداؤها "سيئا للغاية" (ص 242). وبالمثل، أظهر تقرير المكتب الوطني لمراجعة الحسابات (2001) أن مشاريع البناء التي تبلغ قيمتها حوالي 500 مليون جنيه إسترليني والتي نفذتها 66 إدارة حكومية مركزية في المملكة المتحدة تجاوزت ميزانيتها بنسبة 73٪، وتكبدت تجاوزات زمنية بنسبة 70٪. وقد اقترح أن أحد الأسباب الرئيسية وراء أوجه القصور هذه في تسليم البنية التحتية هو الافتقار إلى الحوافز والآليات المبتكرة والخبرة داخل القطاع العام (ليتل ، 2011).
أدى التبني المكثف لنموذج مبادرة التمويل الخاص (PFI) من قبل حكومة المملكة المتحدة المحافظة في عام 1992 إلى افتتاح حقبة جديدة لتوفير البنية التحتية العامة. أكدت هذه المبادرة على استخدام التمويل الخاص واعتمدت علامة الشراكة بين القطاعين العام والخاص التي تم استخدامها لمشاريع التنمية الحضرية في الولايات المتحدة ، منذ خمسينيات القرن العشرين (Roseneau ، 2000). على الرغم من أن المشاركة التاريخية للقطاع الخاص في توفير البنية التحتية تعود إلى الإمبراطورية الرومانية (Wettenhall ، 2003) ، فقد وعدت PFI بالابتكار من خلال نموذج الشراكة بين القطاعين العام والخاص. وكان الأساس المنطقي لذلك هو أن تجميع الترتيبات التعاقدية البالغة التعقيد يمكن أن يسخر القوى التنافسية للقطاع الخاص لتقديم أداء أكثر كفاءة وبموارد أقل (Hodge, 2004; كوبنجان ، 2015).
كان ينظر إلى القطاع الخاص على أنه يتمتع بالقدرة على تقليل التكاليف ، وضمان مستويات أعلى من الكفاءة (McQuaid and Scherrer ، 2010) ، وتحمل مخاطر بناء الأصول وتشغيلها وصيانتها (Hodge ، 2002). ويمكن أيضا تقاسم المخاطر بين القطاعين العام والخاص أو نقلها إلى الطرف الأنسب للتعامل معها (هودج، 2004). وقد أدى ذلك إلى رفع حافز القطاع العام لضمان نجاح المشروع والاستفادة من خبرة القطاع الخاص (Morallos and Amekudzi، 2008). ومنذ ذلك الحين ، تم توسيع نموذج PFI لتمويل وتشغيل مشاريع البنية التحتية الاجتماعية والاقتصادية مثل المستشفيات والمدارس والمطارات والجسور ومحطات الطاقة والطرق السريعة ذات الرسوم (Garvin and Bosso ، 2008).
وكان الدافع الأولي لاستخدام التمويل الخاص على أساس تفضيلي مدفوعا إلى حد كبير بالعقيدة الليبرالية الجديدة التي تطمح إلى مشاركة أقل للحكومة في توفير الهياكل الأساسية (جمالي، 2004) ودور أكبر للقطاع الخاص لتمكين التنمية الاقتصادية المدفوعة بالسوق (سافاس، 2000). اكتسبت هذه الأيديولوجية زخما سياسيا خلال تسعينيات القرن العشرين ، وتناسبت بدقة مع سياق أوسع من قيود الميزانية والعجز المالي الذي قيد بشكل متزايد قدرة الحكومات الغربية على توفير احتياجات البنية التحتية العامة (Miraftab ، 2004).
من منظور السياسة ، أدى التحول نحو الإصلاحات القائمة على السوق تحت مظلة الإدارة العامة الجديدة (Brown and Potoski ، 2003) إلى ظهور الشراكة بين القطاعين العام والخاص ك "مفهوم عصري" (Wettenhall ، 2003) أو "علامة تجارية" جذابة (Klijn ، 2010) نفذتها الحكومات الغربية بحماس. بعد عقود من تجربة الخصخصة والاستعانة بمصادر خارجية ، أصبح PPP "الفصل الأخير في كتاب الخصخصة" (Hodge ، 2002). ومع ذلك ، على عكس الخصخصة التي تتطلب "النقل الكامل لملكية أصول البنية التحتية من القطاع العام إلى القطاع الخاص" (Vedachalam et al. ، 2015 ، ص 75) ، توفر الشراكة بين القطاعين العام والخاص فرصة لكلا القطاعين "للشراكة" والتعاون في تنفيذ المشروع من خلال التفاوض على نقل المخاطر وغيرها من الترتيبات. بشكل عام ، وعد PPP بمشاركة أكبر للقطاع الخاص في توفير مشاريع البنية التحتية البارزة ، بالإضافة إلى مزيج من أفضل صفات القطاعين (Carpintero and Petersen ، 2016).
عندما يتم تنفيذ عقود الشراكة بين القطاعين العام والخاص للبنية التحتية بشكل صحيح ، يمكنها ، في أحسن الأحوال ، معالجة الصعوبات المالية للحكومات الحديثة وتقديم مشاريع البنية التحتية بكفاءة وفعالية معززة (Hayllar and Wettenhall ، 2010). يتم تحقيق هذه النتائج من خلال عقد تجاري طويل الأجل بين سلطة عامة وكونسورتيوم خاص يقدم مشروعا من خلال مركبة ذات أغراض خاصة (SPV). يمكن تمويل مشاريع البنية التحتية إما من الخزانة العامة (نموذجية لمشاريع البنية التحتية الاجتماعية مثل المستشفيات والمدارس) ، كما هو الحال مع معظم الشراكات بين القطاعين العام والخاص في كندا (Siemiatycki، 2013; Vining and Boardman ، 2008) ، أو بتمويل خاص (للبنية التحتية الاقتصادية مثل الطرق ومشاريع الطاقة) ، كما هو الحال في أستراليا والمملكة المتحدة (Ball ، 2011). ومع ذلك ، على عكس حالة مشاريع الشراء التقليدية ، لا يتم إصدار مدفوعات للشراكات بين القطاعين العام والخاص حتى يتم تسليم المشروع ويعمل بكامل طاقته (Delmon ، 2013). يجبر هذا الشرط الكونسورتيوم على تسليم البنية التحتية في الوقت المحدد وفي حدود الميزانية ، للإفراج عن الدفع وتلقي الأرباح ، والتي تظل معرضة للخطر حتى الانتهاء بنجاح من المشروع (Garvin and Bosso ، 2008).
أسباب اعتماد الشراكات بين القطاعين العام والخاص للبنية التحتية محددة السياق ، حتى داخل البلدان الأنجلوسكسونية (McQuaid and Scherrer ، 2010). يقول موراغوري (2010) ، "لا يوجد أساس منطقي واحد للشراكات بين القطاعين العام والخاص. ولدى المؤسسات والمنظمات أسباب كثيرة لاعتماد نهج الشراكة في تسليم السلع والخدمات" (الصفحة 291). فعلى سبيل المثال، يشير Spackman (2002) إلى أن مؤسسات التمويل الأجنبي في المملكة المتحدة استخدمت لتأمين التمويل والخبرة من القطاع الخاص. تختلف هذه العوامل عن السياق في أستراليا ، حيث يجادل Cheung, Chan, and Kajewski (2009) بأن الخدمات عالية الجودة وتحسين أداء مشاريع البنية التحتية كانت العوامل الرئيسية وراء اعتماد نموذج الشراكة بين القطاعين العام والخاص. في كندا ، يوضح Siemiatycki (2013) أن القيمة مقابل المال كانت الأساس المنطقي الأساسي لاعتماد الشراكات بين القطاعين العام والخاص في البنية التحتية ، ولاحظ أيضا أن النماذج المستخدمة تختلف عبر مختلف المقاطعات والأقاليم في كندا.
وعلى الرغم من الأساس المنطقي المذكور أعلاه، فإن الأدلة المتعلقة بأداء مشاريع الشراكة بين القطاعين العام والخاص مقارنة بالطرق التقليدية لتسليم المشاريع تبين أنها أسفرت عن نتائج مختلطة (Hodge and Greve, 2007). يطالب مؤيدو الشراكة بين القطاعين العام والخاص بتسليم أفضل للمشروع في الوقت المحدد وفي حدود الميزانية ويمجدون الأداء المتفوق والقيمة مقابل المال التي يمكن تحقيقها من خلال مسار الشراكة بين القطاعين العام والخاص (Hodge and Greve، 2016; بوليت ، 2015). ولكن يبدو أن الأدلة التجريبية تكشف عن العديد من الإخفاقات مثل النجاحات (Marques and Berg, 2010; بولوك ، برايس ، وبلاير ، 2007). كشفت التحقيقات التجريبية التي أجراها Ball, Heafey, and King's (2007) للعديد من مشاريع PFI عن ارتفاع تكاليف العطاءات ، والصعوبات في تحديد من يمكنه إدارة مخاطر المشاريع بفعالية ، والافتقار إلى الشفافية في حساب مقارنة القطاع العام. وأدت هذه العوامل بهم إلى استنتاج أن غالبية المشاريع المنفذة من خلال نموذج مبادرة تمويل المشاريع كانت أكثر تكلفة من طريقة الشراء العادية. وبالمثل، وجد تحليل هيرست وريفز (2004) لأول تجربة للشراكة بين القطاعين العام والخاص في أيرلندا أن الشراكة بين القطاعين العام والخاص لم تسفر عن "ابتكارات كبيرة وأن القطاع العام فشل في تقديم أي دليل على القيمة مقابل المال" (ص 379).
باختصار، ليس من السهل تقديم تعريف شامل لسياسة الشراكة بين القطاعين العام والخاص، أو تفسير واحد متسق لسبب استخدام الحكومات لها، أو نموذج معين للشراكة بين القطاعين العام والخاص أكثر موثوقية من غيره. ومع ذلك ، فمن الواضح أن الشراكات بين القطاعين العام والخاص هي ظاهرة واسعة (Greve and Hodge ، 2010) وأن كيفية أدائها في أي ولاية قضائية واحدة هي سياسة محددة والانضباط. ولذلك، من الضروري تجنب اتباع نهج "مقاس واحد يناسب الجميع" عند تحليل معنى وتعادلات القوة الشرائية واعتمادها في بلد معين أو تخصص معين. ومع أخذ ذلك في الاعتبار، تقدم الأقسام التالية تحليلا نقديا للمعاني والسياسات والمبررات لاعتماد الشراكات بين القطاعين العام والخاص في الكويت والمملكة العربية السعودية وقطر. يتم تقديم فحص تجريبي مفصل لمشاريع الشراكة بين القطاعين العام والخاص الحالية لتسليط الضوء على القطاعات التي تستخدم فيها حاليا الشراكات بين القطاعين العام والخاص.