Lakhasly

المطلب الثالث: إن نظرية العقود الإدارية، ذلك أن العقود التي تبرمها الإدارة، وحسب السائد وقتها إلا عقوداً بين متعاقدين، بذات الشروط والأوصاف التي تشترط في العقود التي يتم إبرامها بين الأفراد العاديين وفي دائرة علاقات القانون الخاص، وذلك يدخل في العقود على اختلافها، مادام كانت الإدارة طرفاً فيه، وما كان منها بين أفراد عاديين، قامت هذه الثورة بإلغاء المحاكم التي كانت قائمة قبلها، أيا كانت، وبأي درجة ولأي سبب، في أعمال السلطة الإدارية (شق من السلطة التنفيذية)، والذي اعتبرته الثورة الضمانة الرئيسية لحقوق المواطن الفردية وحرياته العامة. وخروجاً من هذا المأزق قررت الثورة فتح باب الطعن في القرارات والتصرفات الإدارية أمام هيئات مكونة من كبار الموظفين بالإدارة. إذ تكون الأحكام صادرة من الإدارة، وضد الإدارة، ) ولقد كانت هذه بداية ظهور القضاء الإداري، الذي يختص بالفصل في المنازعات الإدارية، والتي حرمها المشرع من قبل بالتعرض للمنازعات الإدارية، ثم الجهة الثانية المتمثلة في اللجان الإدارية التي عقد لها المشرع الاختصاص بالفصل في المنازعات الإدارية، دون ما تدخل من أي سلطة أخرى. قد تطورت حتى أصبحت محاكم بالمعنى الفني الدقيق، وبديهي أن يؤدي ازدواج المحاكم إلى نشوء وظهور مشكلة الاختصاص بين نوعي المحاكم بكل ما يترتب على ذلك من تنازع الاختصاص إيجاباً أو سلباً، ولكن المشرع كثيراً ما لا يتعرض لذلك، تاركاً هذا المجال لاجتهاد المحاكم وآراء ونظريات الفقهاء، فإنه لا يستطيع أن يضع حلاً حاسماً لأنه مهما كان بعد نظره، فإنه لا يستطيع التنبؤ بما قد تأتي به الأيام من منازعات جديدة. ( ) ففي بداية عصر نظام القضاء المزدوج، فكل منازعة تتعلق بعمل إداري قامت به الإدارة مستندة على ما تتمتع به من امتيازات ووسائل السلطة العامة، ينعقد الاختصاص بنظرها للقضاء العادي، حتى ولو كانت صادرة عن الإدارة، أو كانت الإدارة طرفاً فيها، وبذلك انتقل الوضع في فرنسا من انعقاد الاختصاص بمنازعات العقود كلها للقضاء العادي، ولولاية القانون الخاص، حيث أخضع المشرع عقوداً إدارية بعينها لاختصاص القضاء الإداري. ولما كان اختصاص القضاء الإداري بهذه العقود الإدارية بموجب نصوص تشريعية، فقد أطلق عليها الفقه "تسمية العقود الإدارية المسماة" أي التي سماها المشرع، وجعل الاختصاص بمنازعاتها للقضاء الإداري. وقد تعرض معيار السلطة العامة كمعيار للتمييز بين المنازعات الإدارية التي يختص بها القضاء الإداري، للكثير من النقد، فظهرت معايير بديلة، متى كان متعلقاً بمرفق عام إنشاء أو إدارة أو غير ذلك. على أساس أنها كلها عقود تتعلق بالمرافق العامة. وبإعمال معيار المرفق العام استطاع مجلس الدولة، أن يجعل العقود الإدارية كلها في ولايته، على أساس أنها كلها عقود تتعلق بالمرافق العامة. ومن هذا التطور يتضح أن اختصاص القضاء الإداري بمنازعات العقود الإدارية لم يكن إلا نتيجة مباشرة لجهد قضائي بذله مجلس الدولة، ومن ثم فإنه بديهياً أن يتطور الاختصاص بأحكام قضائية يصدرها مجلس الدولة كلما تعرض لحالة جديدة، وظهرت نظريتها، وتأسست قواعد الاختصاص بنظرها. ( ) ثانياً: الوضع في مصر فبقيت هذه المنازعات كما كانت ورغم إنشاء محكمة القضاء الإداري من اختصاص المحاكم العادية وكان القانون رقم 9 لسنة 1949م أول الوثائق التشريعية التي مدت ولاية القضاء الإداري إلى نطاق العقود الإدارية. فقد تقرر بالمادة الخامسة من هذا القانون أن تفصل محكمة القضاء الإداري في المنازعات المتعلقة بعقود الالتزام والأشغال العامة وعقود التوريد الإدارية التي تنشأ بين الحكومة والطرف الآخر في العقد، ويترتب على رفع الدعوى في هذه الحالة أمام المحكمة المذكورة عدم جواز رفعها إلى المحاكم العادية كما يترتب على رفعها إلى المحاكم العادية عدم جواز رفعها أمام محكمة القضاء الإداري. وبذلك كان اختصاص مجلس الدولة المصري في منازعات العقود الإدارية محدداً بقيود ثلاثة:( ) 1 أنه كان اختصاصاً قاصراً على عقود إدارية معينة بذاتها هي عقود الالتزام والأشغال العامة والتوريدات الإدارية، فقد بقيت هذه العقود الأخرى من اختصاص المحاكم العادية. 2- أن ولاية القضاء الإداري في شأن منازعات هذه العقود الثلاثة، كانت قاصرة على طائفة معينة من الدعاوى تتصل فقط بما يثور بين الإدارة والطرف الآخر في العقد. أما ما عدا ذلك من منازعات ولو كانت تتصل بنفس هذه العقود الثلاثة، فقد كانت ولاية هذه المحاكم تمتد إلى ما يتولد بين الإدارة والمنتفعين، أو بين المنتفعين والطرف الآخر في العقد. 3- أن اختصاص محكمة القضاء الإداري، لم يكن حاجباً لولاية المحاكم العادية بالنسبة لنفس الطائفة من المنازعات.

المطلب الثالث:
نتائج الاختصاص القضائي المقارن بالعقود الإدارية

إن نظرية العقود الإدارية، نظرية حديثة النشأة. ذلك أن العقود التي تبرمها الإدارة، لم تكن في تكييفها القانوني، وحسب السائد وقتها إلا عقوداً بين متعاقدين، أركانها الرضا والمحل والسبب، بذات الشروط والأوصاف التي تشترط في العقود التي يتم إبرامها بين الأفراد العاديين وفي دائرة علاقات القانون الخاص، أدى ذلك إلى ضيق دائرة النشاط الإداري، وأنه لم يكن في الساحة إلا نظام القانون الخاص، وذلك يدخل في العقود على اختلافها، وأياً كان أطرافها، مادام كانت الإدارة طرفاً فيه، وما كان منها بين أفراد عاديين، وثالثهما اختصاص المحاكم العادية بكل العقود أياً كان أطرافها. ولبيان أبرز نتائج اختصاص جهتي القضاء المدني والإداري في منازعات العقود الإدارية في القانون المقارن، ذلك وفق التالي: أولاً: الوضع في فرنسا، ثانياً: الوضع في مصـر.
أولاً: الوضع في فرنسا:
إنه رغبة من الثورة الفرنسية التي شهدتها فرنسا في منتصف القرن الثامن عشر، في إحداث التغييرات التي رأت أنها ضرورية لتغيير المجتمع وإصلاح أحواله، قامت هذه الثورة بإلغاء المحاكم التي كانت قائمة قبلها، والتي كانت تسمى البرلمانات. وإيماناً من الثورة الفرنسية بمبدأ الفصل بين السلطات بمفهوم أنه فصل جامد ومطلق، فقد حرمت الثورة على المحاكم التي أنشأتها النظر في تصرفات الإدارة، أيا كانت، وبأي درجة ولأي سبب، بمقولة أن تعرض القضاء الأعمال الإدارة يعتبر تدخلاً من السلطة القضائية، في أعمال السلطة الإدارية (شق من السلطة التنفيذية)، مما يعد خروجاً على مبدأ الفصل بين السلطات، والذي اعتبرته الثورة الضمانة الرئيسية لحقوق المواطن الفردية وحرياته العامة. فكان من الطبيعي أن يضيق الناس ذرعا بعدم وجود طريق للطعن في أعمال الإدارة الضارة بهم. وخروجاً من هذا المأزق قررت الثورة فتح باب الطعن في القرارات والتصرفات الإدارية أمام هيئات مكونة من كبار الموظفين بالإدارة. وبهذا تكون الثورة قد أوجدت هيئات للفصل في المنازعات بشأن تصرفات الإدارة، وفي ذات الوقت تكون قد حافظت على مبدأ الفصل بين السلطات بشكل جامد ومطلق، إذ تكون الأحكام صادرة من الإدارة، وضد الإدارة، دون ما تدخل من أي سلطة أخرى.( ) ولقد كانت هذه بداية ظهور القضاء الإداري، الذي يختص بالفصل في المنازعات الإدارية، والذي أدى كذلك إلى وجود جهتين للفصل في المنازعات تتمثل الأولى في المحاكم العادية، والتي حرمها المشرع من قبل بالتعرض للمنازعات الإدارية، ثم الجهة الثانية المتمثلة في اللجان الإدارية التي عقد لها المشرع الاختصاص بالفصل في المنازعات الإدارية، دون ما تدخل من أي سلطة أخرى. فإن التاريخ يشهد أن هذه الجهات الإدارية، قد تطورت حتى أصبحت محاكم بالمعنى الفني الدقيق، ولقد أدى ظهور القضاء الإداري في فرنسا، أن أصبح النظام الفرنسي نظام قضائي مزدوج، وبديهي أن يؤدي ازدواج المحاكم إلى نشوء وظهور مشكلة الاختصاص بين نوعي المحاكم بكل ما يترتب على ذلك من تنازع الاختصاص إيجاباً أو سلباً، ثم تناقض الأحكام التي قد تصدر عن كل منهما في منازعة واحدة، وغير ذلك من آثار ونتائج. ومن البديهي أيضاً أن يكون التشريع أول وسيلة لتحديد دائرة اختصاص كل نوع من نوعي المحاكم. ولكن المشرع كثيراً ما لا يتعرض لذلك، تاركاً هذا المجال لاجتهاد المحاكم وآراء ونظريات الفقهاء، وحتى حين يتعرض لمثل هذه المشاكل، فإنه لا يستطيع أن يضع حلاً حاسماً لأنه مهما كان بعد نظره، فإنه لا يستطيع التنبؤ بما قد تأتي به الأيام من منازعات جديدة. ( ) ففي بداية عصر نظام القضاء المزدوج، اتجه الفقه إلى اعتناق نظرية السلطة العامة كمعيار لتحديد اختصاص القضاء الإداري، فكل منازعة تتعلق بعمل إداري قامت به الإدارة مستندة على ما تتمتع به من امتيازات ووسائل السلطة العامة،( ) ينعقد الاختصاص بنظرها للقضاء الإداري، وكل منازعة تتعلق بتصرف استخدم فيه مظاهر السلطة العامة، ينعقد الاختصاص بنظرها للقضاء العادي، حتى ولو كانت صادرة عن الإدارة، أو كانت الإدارة طرفاً فيها، ولقد سار القضاء في هذا الاتجاه وترتب على ذلك انعقاد الاختصاص بمنازعات عقود الإدارة جميعها للقضاء العادي، باعتبار أن عقد الإدارة غير مطبوع بطابع السلطة العامة ثم تدخل المشرع وحدد عقوداً إدارية معينة جعل الاختصاص بمنازعاتها للقضاء الإداري. وبذلك انتقل الوضع في فرنسا من انعقاد الاختصاص بمنازعات العقود كلها للقضاء العادي، ولولاية القانون الخاص، إلى أوضاع جديدة، حيث أخضع المشرع عقوداً إدارية بعينها لاختصاص القضاء الإداري. ولما كان اختصاص القضاء الإداري بهذه العقود الإدارية بموجب نصوص تشريعية، كان المشرع قد حددها بالاسم لا بالصفات ولا بطبيعتها ومميزاتها الذاتية، فقد أطلق عليها الفقه "تسمية العقود الإدارية المسماة" أي التي سماها المشرع، وجعل الاختصاص بمنازعاتها للقضاء الإداري. ولم يمر وقت طويل، حتى أدخل مجلس الدولة في اختصاصه عقوداً إدارية أخرى غير مسماة بالتشريع بمقولة التشابه أو التماثل بينهما وبين العقود المسماة. ( )
وقد تعرض معيار السلطة العامة كمعيار للتمييز بين المنازعات الإدارية التي يختص بها القضاء الإداري، للكثير من النقد، فظهرت معايير بديلة، وكان أبرزها وأشهرها معيار المرفق العام، وكان مؤداه أن كل تصرف تأتيه الإدارة يعتبر تصرفاً إدارياً، وينعقد الاختصاص بمنازعاته للقضاء الإداري، متى كان متعلقاً بمرفق عام إنشاء أو إدارة أو غير ذلك. وبإعمال معيار المرفق العام استطاع مجلس الدولة، أن يجعل العقود الإدارية كلها في ولايته، وعلى سبيل الانفراد، على أساس أنها كلها عقود تتعلق بالمرافق العامة. وبإعمال معيار المرفق العام استطاع مجلس الدولة، أن يجعل العقود الإدارية كلها في ولايته، وعلى سبيل الانفراد، على أساس أنها كلها عقود تتعلق بالمرافق العامة. ومن هذا التطور يتضح أن اختصاص القضاء الإداري بمنازعات العقود الإدارية لم يكن إلا نتيجة مباشرة لجهد قضائي بذله مجلس الدولة، برغبة توسيع اختصاصه بكل المنازعات الإدارية. ومن الطبيعي أن يكون تحقيق هذا الهدف على خطوات، ومن ثم فإنه بديهياً أن يتطور الاختصاص بأحكام قضائية يصدرها مجلس الدولة كلما تعرض لحالة جديدة، ومن مجموع ما قرره المجلس في أحكامه التي نعنيها تشكلت فكرة العقود الإدارية، وظهرت نظريتها، وتأسست قواعد الاختصاص بنظرها. ( )
ثانياً: الوضع في مصر
فمن المعلوم أنه فيما قبل إنشاء مجلس الدولة سنة 1946كانت جميع منازعات العقود التي تكون الإدارة طرفاً فيها تدخل في ولاية المحاكم العادية وحدها دون غيرها. ولم يشأ القانون رقم 112 لسنة 1946م أن يغير هذا الوضع، فبقيت هذه المنازعات كما كانت ورغم إنشاء محكمة القضاء الإداري من اختصاص المحاكم العادية وكان القانون رقم 9 لسنة 1949م أول الوثائق التشريعية التي مدت ولاية القضاء الإداري إلى نطاق العقود الإدارية. فقد تقرر بالمادة الخامسة من هذا القانون أن تفصل محكمة القضاء الإداري في المنازعات المتعلقة بعقود الالتزام والأشغال العامة وعقود التوريد الإدارية التي تنشأ بين الحكومة والطرف الآخر في العقد، ويترتب على رفع الدعوى في هذه الحالة أمام المحكمة المذكورة عدم جواز رفعها إلى المحاكم العادية كما يترتب على رفعها إلى المحاكم العادية عدم جواز رفعها أمام محكمة القضاء الإداري. وبذلك كان اختصاص مجلس الدولة المصري في منازعات العقود الإدارية محدداً بقيود ثلاثة:( )
1 أنه كان اختصاصاً قاصراً على عقود إدارية معينة بذاتها هي عقود الالتزام والأشغال العامة والتوريدات الإدارية، دون غيرها من العقود الإدارية الأخرى. فقد بقيت هذه العقود الأخرى من اختصاص المحاكم العادية.
2- أن ولاية القضاء الإداري في شأن منازعات هذه العقود الثلاثة، كانت قاصرة على طائفة معينة من الدعاوى تتصل فقط بما يثور بين الإدارة والطرف الآخر في العقد. أما ما عدا ذلك من منازعات ولو كانت تتصل بنفس هذه العقود الثلاثة، فإنها كانت من اختصاص المحاكم العادية. فقد كانت ولاية هذه المحاكم تمتد إلى ما يتولد بين الإدارة والمنتفعين، أو بين المنتفعين والطرف الآخر في العقد.
3- أن اختصاص محكمة القضاء الإداري، لم يكن حاجباً لولاية المحاكم العادية بالنسبة لنفس الطائفة من المنازعات. فقد جعل القانون رقم 9 لسنة 1949م هذا الاختصاص مشتركا بين جهة القضاء العادي وجهة القضاء الإداري. وحرصاً على عدم تكرار التقاضي أمام الجهتين بالنسبة لنفس الدعوى، فقرر القانون أنه يترتب على رفع الدعوى أمام أي الجهتين عدم جواز رفعها من جديد أمام الجهة الأخرى. وإحساساً من المشرع المصري بما في الاشتراك في الاختصاص من عيوب أقلها التعارض في تأصيل المبادئ القانونية التي تحكم هذه الروابط، رؤى بالقانون رقم 165 لسنة 1955م أن يكون الفصل في منازعات جميع العقود الإدارية من اختصاص القضاء الإداري وحده، فهو الجهة الطبيعية لممارسة هذا الاختصاص، باعتبار أن تلك المنازعات تدخل في مجالات القانون الإداري ولذلك قررت المادة العاشرة من القانون أن يفصل مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري دون غيره في المنازعات الخاصة بعقود الالتزام والأشغال العامة والتوريد أو بأي عقد إداري آخر. وهو نفس النص الذي أعادته حرفياً المادة العاشرة من القانون رقم 55لسنة 1959م. ( )